Zu den Rechtsfolgen fehlerhafter Rechnungslegung einer Partei | Blätter für deutsche und internationale Politik

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Zu den Rechtsfolgen fehlerhafter Rechnungslegung einer Partei

Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur CDU Spendenaffäre. Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. September 2004 (Auszug)

"Die Bedenken der Beschwerdeführerin gegen das Erfordernis eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts greifen nicht durch." Gemeint ist die CDU, die gegen die durch Bundestagspräsident Thierse erhobene Rückforderung von 41 Mio. DM durch sämtliche Instanzen zog und nach ihrem Scheitern vor dem Bundesverwaltungsgericht schließlich Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe einlegte. Nach Ansicht der CDU hat die Partei trotz Vorlage eines fehlerhaften Rechenschaftsberichts (für 1998) aus übergeordneten staatspolitischen Gründen unter allen Umständen Anspruch auf den gewohnten Anteil an der staatlichen Parteienfinanzierung. Karlsruhe belehrte sie mit Beschluss vom 17. Juni d.J., dessen Begründung am 16. September veröffentlicht wurde, eines Besseren: "Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung existiert nicht. Das Nichtentstehen eines Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung ist auch nicht unverhältnismäßig und verletzt nicht das Rechtsstaatsprinzip."
Die Auseinandersetzung trug über weite Strecken Züge einer Realsatire, wie die zusammenfassende Darstellung in der amtlichen Pressemitteilung aus Karlsruhe, aus der hier zitiert wurde, drastisch veranschaulicht. Wir dokumentieren im Folgenden die Darstellung der Mehrheitsentscheidung in besagter Presseerklärung - der Urteilstext selbst würde fast 40 "Blätter"-Seiten füllen - sowie im Wortlaut die Abweichende Meinung der Richter Di Fabio und Mellinghoff, derzufolge "die Mehrheit [...] nicht hinreichend das verfassungsrechtliche Anliegen" der CDU-Beschwerde gewürdigt hat. - D. Red.
Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. September 2004 (Auszug)

Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat die Verfassungsbeschwerde (Vb) der Christlich Demokratischen Union Deutschland (CDU; Beschwerdeführerin, Bf), zurückgewiesen. Die Bf hat die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland angestrebt, bei der Festsetzung der staatlichen Mittel aus der Parteienfinanzierung für das Jahr 1999 auch diejenigen Zuwendungen zu berücksichtigen, die sie im Jahr 1998 erhalten hat.

1. Zum rechtlichen Hintergrund und Sachverhalt: Für die Festsetzung staatlicher Mittel im Rahmen der Parteienfinanzierung für das Rechnungsjahr 1999 gelten die Bestimmungen des Parteiengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. Januar 1994, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Februar 1999. Die Höhe der staatlichen Teilfinanzierung richtet sich neben einem wählerstimmenbezogenen Anteil nach der Höhe der den Parteien in Form von Mitgliedsbeiträgen und rechtmäßig erlangten Spenden zugeflossenen Zuwendungen (zuwendungsbezogener Anteil). Das jährliche Gesamtvolumen staatlicher Mittel, das allen Parteien höchstens ausbezahlt werden darf, unterliegt einer absoluten Obergrenze. Die Parteien müssen beim Präsidenten des Deutschen Bundestags bis zum 30. September des Festsetzungsjahres die Festsetzung und Auszahlung der Mittel beantragen. Wird der Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres nicht eingereicht, erfolgt nach § 19 Abs. 4 Satz 3 Parteiengesetz 1994 (PartG 1994) die endgültige Festsetzung ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat.

Die Bf hatte bereits im Januar 1999 die Festsetzung und Auszahlung staatlicher Mittel aus der Parteienfinanzierung für das Jahr 1999 beantragt. Auf ihren zum 30. September 1999 eingereichten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 wurden die auf sie entfallenden staatlichen Mittel für das Jahr 1999 vorläufig festgesetzt. Am 30. Dezember 1999 reichte die Bf einen - wegen nicht zutreffend berücksichtigter Mittelzuflüsse noch ungeklärter Herkunft zwischen 1993 und 1998 - geänderten Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 ein. Im Januar 2000 wurde bekannt, dass der Landesverband Hessen der Bf Ende 1983 ein Guthaben von 20,8 Mio. DM in das Ausland verbracht hatte. Dieses Vermögen und die Erträge hieraus flossen in den Folgejahren in den Landesverband Hessen zurück. Die im Jahr 1998 hiervon noch vorhandenen rund 18 Mio. DM waren in keinem der von der Bf im Jahr 1999 eingereichten Rechenschaftsberichte ausgewiesen. Die Bf berichtigte Ende Januar 2000 den Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 um Reinvermögen ihres Landesverbandes Hessen in Höhe von rund 18,2 Mio. DM. Bei der endgültigen Mittelfestsetzung im Februar 2000 wurden Zuwendungen an die Gesamtpartei nicht berücksichtigt, weil die Bf bis zum 31. Dezember 1999 keinen inhaltlich richtigen, den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für das Jahr 1998 eingereicht habe. Dies führte zur Verrechnung und Rückforderung von rund 41 Mio. DM gegenüber der Bf. Die der Bf verweigerten Mittel wurden auf die sonstigen anspruchsberechtigten Parteien verteilt. Die Bf obsiegte zwar mit ihrer Klage vor dem Verwaltungsgericht (VG), blieb aber vor dem Oberverwaltungsgericht (OVG) und dem Bundesverwaltungsgericht erfolglos. Mit ihrer Vb rügt sie die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 und Art. 21 Abs. 1 GG.

2. Aus den Gründen der Entscheidung ergibt sich im Wesentlichen: Die angefochtenen Gerichtsentscheidungen begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Bf wird durch sie nicht in ihrem Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verletzt. Nach dem verfassungsrechtlich geschützten Transparenz- und Publizitätsgebot (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) müssen die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über den Umfang und die Struktur ihres Vermögens öffentlich Rechenschaft geben. Damit soll die mit größeren Zuwendungen verbundene Gefahr der Einflussnahme auf Parteien für die Öffentlichkeit durchschaubar gemacht werden. Ob eine Partei ihrer Rechenschaftspflicht genügt hat oder ob die hieran zu stellenden Anforderungen ohne ausreichende (einfach-) gesetzliche Grundlage im Einzelfall überspannt wurden, unterliegt einer gesteigerten Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Denn diese Frage betrifft nicht nur die Auslegung und Anwendung einfachen Gesetzesrechts, sondern unmittelbar auch die Anwendung der Verfassungsbestimmung des Art. 21 Abs. 1 GG, die die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes ausdrücklich anerkennt.

Die Auslegung und Anwendung des Parteiengesetzes 1994 durch das OVG hält der verfassungsrechtlichen Überprüfung stand. Verfassungsrechtlich unangreifbar ist die Annahme, dass die Parteien ihrer verfassungsunmittelbaren Rechenschaftspflicht auch im Rahmen des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 nur durch Vorlage eines materiell richtigen Rechenschaftsberichtes genügen. Die Vorlage irgendeines Rechenschaftsberichts bis zum 31. Dezember des lau

fenden Jahres reicht demgegenüber nicht aus. Die Auffassung des OVG kann sich auf den Wortlaut und den systematischen Zusammenhang des § 19 Abs. 4 Satz 3 PartG 1994 mit weiteren Vorschriften des PartG 1994 über die Mittelbewilligung stützen. Der Regelungszusammenhang mit § 23 Abs. 3 und 4 PartG 1994 (siehe Anlage) ergibt, dass ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes entsprechender Rechenschaftsbericht gemeint ist. Dafür spricht auch die im PartG 1994 enthaltene Verpflichtung auf die Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung, die den Grundsatz der inhaltlichen Richtigkeit und Vollständigkeit umfassen. Auch Sinn und Zweck der öffentlichen Rechenschaftslegung der Parteien streiten für die Auffassung des OVG. Nur ein vollständiger Rechenschaftsbericht genügt dem Verfassungsgebot, die Bürger über Einnahmen, Ausgaben und Vermögen einer Partei zu unterrichten. Eine lediglich formell ordnungsgemäße Rechenschaftslegung wäre mit den in Art. 21 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommenden institutionellen Garantien und Grundsätzen unvereinbar. Der Zweite Senat führt weiter aus, dass zudem die Entstehungsgeschichte der Vorschriften des Parteiengesetzes 1994 die vorgenommene Auslegung bestätigt.

Auch die weiteren Bedenken der Bf gegen das Erfordernis eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts greifen nicht durch.

So ist der Präsident des Deutschen Bundestages bei der Prüfung der Rechenschaftsberichte der Parteien nach dem PartG 1994 nicht lediglich auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt.

Der Präsident des Deutschen Bundestages hat zwischen wesentlichen Fehlern, die zum Verlust staatlicher Mittel führen, und unwesentlichen Fehlern, bei denen dies nicht der Fall ist, differenziert. Diese vom OVG bestätigte Unterscheidung verletzt weder das Rechtsstaatsprinzip noch das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG). Im Einzelnen heißt es dazu: Zu den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung zählt auch der Grundsatz der Wesentlichkeit. Eine Übertragung auf das Parteiengesetz ist ohne weiteres möglich. Dem steht auch das Transparenz- und Publizitätsgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG nicht entgegen. Es war hinreichend bestimmt erkennbar, dass nur ein den Vorschriften des Fünften Abschnitts des PartG 1994 entsprechender Rechenschaftsbericht zur Festsetzung staatlicher Mittel führt und andernfalls der - gerichtlich überprüfbare - Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils der Parteienfinanzierung droht.

Der Fehler und der als Rechtsfolge eintretende Anspruchsverlust sind auch nicht unproportional. Der Wegfall des Anspruchs ist keine Sanktion für materiell unrichtige Rechenschaftsberichte, sondern lediglich die Folge mangelhafter Mitwirkung einer Partei im Rahmen des Festsetzungsverfahrens. Dem Bürger muss bei seiner Wahlentscheidung klar sein, welche Interessen er mit der Abgabe seiner Stimme für eine bestimmte Partei unterstützt. Dies ist bei Parteien nicht sichergestellt, die in zurechenbarer Weise ihrer Verpflichtung, einen ordnungsgemäßen Rechenschaftsbericht einzureichen, nicht nachgekommen sind. Aus diesem Grunde ist der Staat zu deren gleicher Finanzierung nicht nur nicht verpflichtet, sondern grundsätzlich auch nicht berechtigt. Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf staatliche Parteienfinanzierung existiert nicht.

Das Nichtentstehen eines Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung ist auch nicht unverhältnismäßig und verletzt nicht das Rechtsstaatsprinzip. Diese Rechtsfolge trägt vielmehr dem Verfassungsgebot, die Transparenzpflicht effektiv auszugestalten, in besonderer Weise Rechnung. Sie hält die Parteien zur fristgerechten und vor allem vollständigen Erfüllung ihrer Mitwirkungspflichten an.

Auch § 23 a Abs. 1 PartG 1994 steht der vom OVG vorgenommenen Auslegung nicht entgegen. Danach verliert eine Partei den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des rechtswidrig erlangten oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrags, wenn sie Spenden rechtswidrig erlangt oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht. Das zwischen dieser Sanktionsnorm und der Regelung über den Verlust des Zuwendungsanteils bestehende Spannungsverhältnis ist sach- und interessengerecht auflösbar. Dies führen die Gründe der Entscheidung näher aus.

Der mit der Rechtsfolge des Anspruchsverlusts verbundene Umverteilungseffekt verletzt auch nicht das Grundrecht auf Chancengleichheit der Parteien. Der Gesetzgeber hat die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung staatlicher Mittel im Parteiengesetz für alle Parteien gleich unter anderem von der fristgerechten Einreichung eines materiell richtigen Rechenschaftsberichts abhängig gemacht. Damit haben alle Parteien die gleiche Chance, diese Voraussetzung zu erfüllen und an der staatlichen Parteienfinanzierung teilzunehmen. Es findet insbesondere auch kein Mitteltransfer auf bewilligungsberechtigte konkurrierende Parteien statt. Vielmehr erhöht sich im Falle des Anspruchsverlusts eines Mitkonkurrenten lediglich die Erfüllungsquote der Ansprüche der bewilligungsberechtigten Parteien. [...]

Abweichende Meinung der Richter Di Fabio und Mellinghoff (Wortlaut)

I.

Wir können uns der Begründung der Senatsmehrheit nur teilweise anschließen. Die Mehrheit beschränkt sich nach unserer Auffassung nicht auf den verfassungsrechtlich gebotenen Kontrollumfang und würdigt nicht hinreichend das verfassungsrechtliche Anliegen der Beschwerdeführerin. Der Begründungsgang vermittelt den Eindruck, als wäre die vom Oberverwaltungsgericht gewählte und vom Bundesverwaltungsgericht bestätigte Auslegung von § 19 und § 23 PartG 1994 nicht nur vertretbar, sondern verfassungsrechtlich zwingend geboten. Zu einem solchen Schluss wird man verleitet, wenn die Rechenschaftspflicht der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG zum beherrschenden oder gar allein ausschlaggebenden Maßstab des Falles gemacht wird, andere verfassungsrechtliche Positionen der Parteien nicht hinreichend erwogen und grundrechtliche und rechtsstaatliche Risikolagen bei der Rückforderung von staatlichen Geldleistungen an die Parteien allein in die Sphäre der antragstellenden Parteien verlagert werden.

II.

Das so genannte Transparenzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG hat einen hohen Rang: Der Senat hat dies ausführlich begründet, hier herrscht Einmütigkeit. Das Grundgesetz will, dass der Prozess der politischen Willensbildung für den Wähler durchschaubar gemacht und offenbar wird, welche Gruppen, Verbände oder Privatpersonen im Sinne ihrer Interessen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen (BVerfGE 85, 264 <319>). Parteien müssen deshalb nicht nur wie vor dem 35. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes zum 31. Dezember 1983 die Herkunft ihrer Mittel, sondern auch über ihre Verwendung und über den Umfang und die Struktur ihres Vermögens der Öffentlichkeit Rechenschaft geben.

Die Verfassung sagt allerdings nichts dazu, in welchem Verfahren die Rechenschaftspflicht geprüft wird und welche Konsequenzen ein Verstoß gegen die Rechenschaftspflicht nach sich zieht. Dies ist nach Art. 21 Abs. 3 GG Sache des (einfachen) Gesetzgebers. Es lässt sich der Verfassung insbesondere nicht entnehmen, dass staatliche Geldleistungen an die Parteien nur dann gewährt werden dürfen, wenn sie einen sachlich richtigen Rechenschaftsbericht abgegeben haben oder diese zurückgefordert werden müssten, wenn sich nachträglich Unrichtigkeiten im Rechenschaftsbericht zeigen. Entsprechendes dürfte allerdings der Gesetzgeber unter Beachtung sonstiger verfassungsrechtlicher Bindungen anordnen. Der Streit im vorliegenden Fall dreht sich nur darum, ob das damals geltende Parteiengesetz eine derartige Konsequenz angeordnet hat, es geht mithin um eine Frage der Auslegung einfachen Rechts, die grundsätzlich den Fachgerichten obliegt.

Das Verwaltungsgericht Berlin hat darauf erkannt, dass die Rechtsfolgen inhaltlich falscher Rechenschaftsberichte nur mit einer speziellen Vorschrift im Parteiengesetz behandelt wurden, mit § 23a PartG 1994. Zwar dürfe der Präsident des Deutschen Bundestages nach § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 staatliche Mittel nicht festsetzen, wenn kein den Vorschriften des Fünften Abschnitts genügender Rechenschaftsbericht eingereicht sei, dies sei aber vom Gesetzgeber lediglich als Verfahrensinstrument eingesetzt, um die häufig säumigen Parteien überhaupt zur Abgabe eines Rechenschaftsberichts anzuhalten. Es handele sich jedenfalls nicht um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, neben § 23a PartG 1994 eine weitere Rechtsfolge für den nach inhaltlicher Überprüfung sich als inhaltlich fehlerhaft erweisenden Rechenschaftsbericht anzuordnen. Schon aus Gründen der systematischen Auslegung gelangte das Gericht zu dem Ergebnis, dass der nach § 23a PartG 1994 unrichtige Rechenschaftsbericht nicht noch darüber hinaus gleichsam gar nicht als Rechenschaftsbericht im Sinne des § 19 PartG 1994 angesehen werden dürfe, mit der weit über die Konsequenzen des § 23a PartG 1994 hinausreichenden Rechtsfolge, dass alle zuwendungsbezogenen Anteile der staatlichen Finanzierung - möglicherweise über mehrere Jahre - zurückgefordert werden könnten (vgl. auch Werner Flume, Der Betrieb 2000, Heft 9 vom 3. März 2000, S. I). Denn eine ausdrückliche Sanktionsnorm wie der § 23a PartG 1994 hätte etwas über ihr Verhältnis zu einer in der Rechtsfolgenanordnung konkurrierenden, viel weiter reichenden Norm im selben Gesetz sagen müssen.

Das Schweigen spricht danach dafür, dass es eine solche weiter reichende Rechtsfolge nach dem Willen des Gesetzes gar nicht geben sollte. Dieses rechtsmethodisch außerordentlich starke Argument sieht das Verwaltungsgericht nicht dadurch als erschüttert an, dass § 23a PartG 1994 nur für unwesentliche Fehler gelten soll, denn für eine solche wichtige Differenzierung fehle es an jedem Hinweis im Normtext und im Gesetzgebungsverfahren.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat diese rechtsmethodischen Argumente der Vorinstanz nicht entkräftet, obwohl es die Überschneidung beider Rechtsfolgen durchaus gesehen hat (S. 19 f. der Urteilsausfertigung). Es hat den Argumentationsschwerpunkt stattdessen auf eine verwaltungsrechtliche Mitwirkungspflicht der Parteien gelegt: Wer den zuwendungsbezogenen Anteil an der staatlichen Parteienfinanzierung erlangen wolle, der müsse auch einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht einreichen. Der Ausschluss einer Partei von einem wesentlichen Teil der staatlichen Zuwendungen wird hier nicht als eine mit § 23a PartG 1994 konkurrierende Rechtsfolge für die Verletzung der bereits verfassungsrechtlich bestehenden Rechenschaftspflicht, also nicht als im Gesetz klar auszusprechende Sanktion betrachtet, sondern nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen des Subventionsrechtsverhältnisses abgehandelt. Der Wortlaut des § 23 Abs. 4 Satz 1 PartG 1994 wird vom Oberverwaltungsgericht unter Berufung auf Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG dahin ausgelegt, dass nur ein inhaltlich richtiger Rechenschaftsbericht als Anspruchsvoraussetzung dienen könne (S. 16 der Urteilsausfertigung).

Diese Argumentation kann das Bundesverfassungsgericht als Ausdruck fachrichterlicher Kompetenz zur Auslegung des einfachen Gesetzes noch hinnehmen, zumal Art. 21 Abs. 3 GG dem einfachen Gesetzesrecht einen größeren Gestaltungsraum einräumt, der nicht wieder durch eine allzu intensive verfassungsrechtliche Prüfung der einfachgesetzlichen Auslegung kassiert werden darf. Die Mehrheit des Senats hat sich aber die Argumentation des Oberverwaltungsgerichts weitestgehend zu Eigen gemacht und noch vertieft. Eine solche Begründung verstärkt aber nach unserer Auffassung die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Unvollständigkeit dieses Argumentationsganges.

III.

Die Förderung von politischen Parteien durch staatliche Finanzmittel ist ein verfassungsrechtlich außerordentlich sensibler Vorgang. Parteien sind Vereinigungen der staatsfreien Gesellschaft, die den Willen politisch handelnder Bürger aufnehmen, organisieren und auf die politische Willensbildung in Gesellschaft und Staat gezielt einwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG). Die moderne repräsentative Demokratie kann ohne Parteien nicht existieren, sie vermag auch nicht praktisch zu funktionieren, wenn es sich nicht um ein echtes Mehrparteiensystem handelt, in dem jede Partei ihre gleiche Chance im Wettbewerb bei der durch Wahl erfolgenden Vergabe von öffentlichen Ämtern genießt.

Aus diesem Grund darf der Staat Parteien auch finanziell unterstützen, weil sie notwendige Einrichtungen in einer lebendigen und funktionsfähigen Demokratie sind. Die Zuwendung staatlicher Gelder an Parteien muss allerdings der Höhe nach spezifisch begrenzt sein, um sie nicht in Staatsparteien zu verwandeln (BVerfGE 85, 264 <287 f.>). Zugleich bedeutet die finanzielle Förderung von Parteien immer auch eine Einflussnahme auf den politischen Wettbewerb, auf den Kampf um Mehrheit und Macht. Die Gewährung staatlicher Mittel muss deshalb im Verhältnis der Parteien strikt gleichheitsgemäß und in besonderer Weise rechtsstaatlich berechenbar sein. Die Gewährung, die Nichtgewährung und die Rückforderung von nicht nur geringfügigen finanziellen Mitteln wirken sich in einer föderalen Demokratie mit einer Vielzahl von Wahlen unmittelbar auf den politischen Machtkampf aus. Der Ausschluss von laufenden Zuwendungen oder die Rückforderung bereits erhaltender Mittel kann für eine politische Partei jedenfalls vorübergehend, je nach Umfang und Zeitraum auch längerfristig eine gravierende Beschränkung ihrer Entfaltungs- und Handlungsmöglichkeiten bedeuten.

Besondere rechtsstaatliche Anforderungen auch an die Bestimmtheit der insoweit einschlägigen gesetzlichen Grundlagen und an die Methodenstrenge der fachrichterlichen Auslegung bestehen auch deshalb, weil im Verfassungsstaat die staatliche Verwaltung und die politische Herrschaft miteinander eng gekoppelt sind, weswegen jedenfalls abstrakt auch im gewaltenteiligen System immer die Gefahr besteht, dass Verwaltungsentscheidungen über die Mittelvergabe politisch beeinflusst werden oder politische Stimmungen auf das Ergebnis durchschlagen. Es besteht deshalb bei allen Gemeinsamkeiten auch ein struktureller Unterschied zwischen den rechtsstaatlichen und gleichheitsgerechten Anforderungen bei Wirtschaftssubventionen und der finanziellen Förderung von politischen Parteien.

Rechtsstaatliche Anforderungen hinsichtlich einer klaren gesetzlichen Grundlage dafür, wann ein Teil der Parteienfinanzierung als Anspruch untergeht, bestehen auch dann, wenn eine Partei pflichtwidrig einen falschen Rechenschaftsbericht abgibt - und auch dann, wenn einzelne Funktionsträger der Partei in moralisch höchst anfechtbarer Weise Vermögenszuflüsse verdunkeln. Die Annahme, dass sich auf rechtsstaatliche Sicherungen und den Grundsatz der Chancengleichheit derjenige nicht berufen könne, der einer verfassungsrechtlichen Pflicht nicht entsprochen habe, lässt sich schon in dieser Allgemeinheit nicht halten; er wird vorliegend auch nicht den Risiko- und Problemlagen der staatlichen Parteienfinanzierung gerecht. Keine Bundespartei mit selbstständigen Landesgliederungen kann völlig sicher sein, ob sie ihr Vermögen richtig im Rechenschaftsbericht ausweist, keine Partei kann lückenlose Vorkehrungen treffen, dass nicht einzelne Funktionsträger Mittel aus unklarer Herkunft in den Finanzkreislauf der Partei einspeisen. Dass im konkreten Streitfall die parteiinternen Kontrollsysteme offenbar nicht ausreichend waren, hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt. Hier Abhilfe zu schaffen, obliegt der Verantwortung der Parteien und des Gesetzgebers: Gerichte sind nicht berufen, das Parteiengesetz auch ohne klar ausgesprochene Rechtsfolgenanordnung in einer gerade noch vertretbaren Weise so auszulegen, dass durch ein hartes Rechtsfolgenregime die Parteien haftbar gemacht werden, um diese anzuhalten, ihrer Rechenschaftspflicht vollständig und fehlerfrei nachzukommen. Damit schultert die Rechtsprechung eine Verantwortung, die angesichts des Schweigens der Verfassung über die Konsequenzen des Verstoßes gegen das Transparenzgebot und der Konkretisierungsbefugnis des parlamentarischen Gesetzgebers nach Art. 21 Abs. 3 GG ihr in diesem Umfang nicht obliegt. Der vollständige Verlust des zuwendungsbezogenen Anteils an der Parteienfinanzierung, dies möglicherweise sogar über mehrere Jahre in die Vergangenheit zurückreichend (vgl. § 48 Abs. 4 Satz 2 VwVfG), und die Verteilung der freigewordenen Mittel an die politischen Konkurrenten stellt eine so weit reichende Konsequenz für den politischen Wettbewerb und damit für die Entfaltungsbedingungen des demokratischen Prozesses dar, dass es dafür einer verlässlichen, in Tatbestand und Rechtsfolge klar ausgesprochenen gesetzlichen Grundlage bedarf.

Wenn das inzwischen geänderte Parteiengesetz eine so weit gehende Rechtsfolge des inhaltlich unrichtigen Rechenschaftsberichtes tatsächlich angeordnet hätte, bedürften Organisation und Verfahren der Festsetzung und Überprüfung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages einer kritischen verfassungsrechtlichen Betrachtung. Denn es könnte dann nicht angehen, dass eine inhaltliche Kontrolle der Rechenschaftsberichte durch eine dazu kaum in Stand gesetzte Behörde und ohne klar definierte Prüfungstiefe nach den Zufälligkeiten der jeweiligen politischen Aufmerksamkeit vorgenommen wird. Darauf kommt es aber für die Zukunft nicht mit diesem Gewicht an, weil der Gesetzgeber mit der Novelle des Parteiengesetzes klargestellt hat, dass die Rechtsfolgen sachlich unrichtiger Rechenschaftsberichte auf die Anordnung der § 23a und § 31 b PartG beschränkt bleiben.

Di Fabio Mellinghoff

(aus: »Blätter« 11/2004, Seite 1400-1400)
Themen: Parteien und Recht

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