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Kampf um Tobin

Internationale Steuern und Globalisierung

von Peter Wahl und Thomas Kalinowski

Vom 28.Februar bis 1.März veranstaltet die französische Regierung in Paris eine internationale Konferenz zum Thema „internationale Steuern“. Sie will damit die Unterstützung anderer Regierungen für eine Steuer auf Flugtickets gewinnen, deren Einführung ab 1.Juli 2006 Frankreich bereits beschlossen hat. Auf der Tagesordnung stehen auch die Perspektiven anderer Varianten internationaler Besteuerung, insbesondere eine Devisentransaktionssteuer, die so genannte Tobin Tax. Einige Regierungen, darunter die norwegische und die chilenische, haben bereits ihre Unterstützung signalisiert. Auch die Schröder-Regierung hatte noch im Sommer 2005 erklärt, sich an der Einführung einer Flugticketsteuer beteiligen zu wollen. Ob dieses Ansinnen von der Großen Koalition weiterverfolgt wird, ist noch nicht erkennbar.1

Die auf den ersten Blick eher unscheinbare Konferenz markiert den vorläufigen Höhepunkt des zehnjährigen Prozesses zur Durchsetzung internationaler Steuern. Internationale Besteuerung ist ein historisch vergleichsweise neues Paradigma, denn bisher existieren Steuern nur in nationalstaatlichem Rahmen. Mit internationalen Steuern, so sie denn entsprechend ausgestaltet werden, ließen sich die beiden Grundfunktionen von Steuern, nämlich staatliche Einnahmen und politisch gewünschte (ökonomische, ökologische etc.) Lenkungsfunktionen zu erzielen, auch auf der internationalen Ebene realisieren. Damit bekäme die Politik ein Instrument in die Hand, das zur Regulierung des Globalisierungsprozesses beitragen kann.2

Der Beschluss der französischen Regierung ist insofern ein Durchbruch, auch wenn sich das bisherige Konzept einer Flugticketsteuer recht bescheiden ausnimmt und auch kaum eine Lenkungswirkung erzielen dürfte. Die Chancen, dass der Prozess der Einführung internationaler Steuern weitergeht, stehen aber recht gut, weil auch andere Akteure die Bedeutung des Themas verstanden haben. So hat beispielsweise das belgische Parlament ein Gesetz für eine Devisentransaktionssteuer beschlossen, das allerdings erst in Kraft tritt, wenn andere EU-Länder nachziehen. Das kanadische Parlament hat sich ebenfalls für eine solche Steuer ausgesprochen. Die UN-Vollversammlung hat 2004 mit den Stimmen von 115 Ländern eine Resolution verabschiedet, der zufolge internationale Steuern als Instrument zur Entwicklungsfinanzierung geprüft werden sollen. Insbesondere die Probleme bei der Finanzierung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDGs) erweisen sich als geeignetes politisches Druckmittel dafür, nach neuen und innovativen Finanzierungsquellen zu suchen, denn eine Zwischenbilanz bei der Umsetzung zeigt, dass die Ziele mit den konventionellen Instrumenten der Entwicklungsfinanzierung nicht erreicht werden können.3 So soll das Aufkommen aus der Flugticketsteuer für die Aids-Bekämpfung und ein Impfprogramm der Weltgesundheitsorganisation in den Entwicklungsländern verwendet werden.

Auch der Umfang der wissenschaftlichen Studien, die sich mit internationalen Steuern beschäftigen, ist in den letzten Jahren gewachsen. Von besonderer Bedeutung waren der so genannte Spahn-Report, der im Auftrag des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit die Machbarkeit der Tobin-Steuer untersuchte, sowie der Landau-Report, der im Auftrag des französischen Präsidenten Jacques Chirac die unterschiedlichen Konzepte für internationale Steuern analysiert hat.4 Beide Studien kommen zu dem Schluss, dass internationale Steuern nicht nur technisch machbar und ökonomisch sinnvoll, sondern auch politisch wünschenswert sind. Auch IWF und Weltbank haben sich bei der Frühjahrstagung 2005 mit dem Thema befasst. Der einzig nennenswerte Einwand ist, dass internationale Steuern auf politische Akzeptanzprobleme stoßen. Vor allem die USA bekämpfen das Konzept mit Vehemenz. So forderte Washington mit Erfolg, den Begriff internationale Steuern aus der Erklärung der UN-Vollversammlung 2005 zu streichen. Dem UN-Entwicklungsprogramm UNDP, das 1996 die Tobin-Steuer „wiederentdeckt“ hatte, drohte man mit Entzug von Geldern, sollte die UNDP sich selbst für internationale Steuern aussprechen. Dennoch kommt der Landau-Report zu dem Schluss: „Es gilt, dass der Erfolg von Kampagnen um die Meinungsführerschaft oft von weit reichenden und neuen Visionen abhängt. Dies in Erinnerung zu rufen, ist zugleich eine Aufforderung, große fiskalische Ambitionen nicht im Namen eines kurzfristigen politischen Realismus aufzugeben. Denn dieser wird kontraproduktiv, wenn er jede langfristige Zukunftsvision beherrschen sollte. Auf längere Sicht können politische Rahmenbedingungen verändert, neu gesetzt werden. Die beste Strategie ist daher nicht jene, sich den großen Entwürfen zu verschließen, sondern sich ihnen schrittweise anzunähern.“ 5

Wenn hier von internationalen Steuern die Rede ist, meinen wir im weitesten Sinne die international vereinbarte oder organisierte Besteuerung des grenzüberschreitenden Austauschs oder Verkehrs von Gütern, Dienstleistungen und Personen sowie deren Verwendung für internationale Zwecke, beispielsweise globale öffentliche Güter. Solche Steuern müssen nicht unbedingt global eingeführt werden, sondern es ist möglich, dass, wie beim Kyoto-Protokoll, zunächst eine „Koalition der Willigen“ die Führung übernimmt, der sich später weitere Länder anschließen können. Wir verwenden daher auch nicht den oft benutzten Begriff „globale Steuern“. Internationale Steuern bedürfen dieser Definition nach nicht notwendigerweise einer internationalen Institution, um erhoben zu werden, obwohl diese weitgehende Option nicht ausgeschlossen ist. Vielmehr geht es zunächst um eine länderübergreifende Kooperation, wie sie in vielen anderen Politikfeldern, zum Beispiel in der Klimapolitik, bereits praktiziert wird. Insofern sind diese Steuern auch ein Mittel, internationale Prozesse durch politische Zusammenarbeit – und damit nicht rein marktförmig – zu beeinflussen und zu lenken.

Internationale Steuern und Globalisierung

Die Entstehung des Konzepts internationaler Besteuerung ist ein politisches Resultat der Globalisierung. Dabei wirken mehrere Faktoren zusammen. Erstens hat die neoliberale Politik im Interesse transnationaler Unternehmen und institutioneller Anleger die Rahmenbedingungen für nationalstaatliche Politik drastisch verändert.6 Neben dem Gewaltmonopol ist die Fähigkeit, Steuern zu erheben, die zweite Säule, auf der moderne Staatlichkeit beruht. Unsere Steuersysteme, die im 19. und 20. Jahrhundert entstanden, waren für den Nationalstaat und dessen relativ geschlossene Volkswirtschaft konzipiert. Kapital und Arbeit waren in ähnlicher Art und Weise an das Territorium des Nationalstaates gebunden. Die nationale Steuergesetzgebung konnte relativ problemlos auf die Steuerbasis zugreifen und auch Unternehmen und Wohlhabende zur Kasse bitten.

Heute stößt eine auf der nationalstaatlichen Ebene ansetzende Steuerpolitik angesichts der Mobilität des Kapitals und transnationaler Konzerne an immer engere Grenzen. Die Folge ist die zunehmende Erosion der nationalen Steuerbasis durch das Wegbrechen der Unternehmen-, Kapital- und Vermögensteuern. Demgegenüber unterliegen Lohneinkommen einer vergleichsweise weitaus höheren (und wachsenden) Steuerbelastung.7 Internationale Steuern bieten eine Möglichkeit, der Verarmung der öffentlichen Hand und den daraus resultierenden Tendenzen zu Entstaatlichung und Privatisierung etwas entgegenzusetzen.

Neben den Möglichkeiten, Steuern zu umgehen, eröffnet die Globalisierung den Global Players auch neue Wege, Gewinne zu erzielen. Im Kontext der Liberalisierung der Finanz-, Güter- und Dienstleistungsmärkte haben es Digitalisierung und Satellitenkommunikation möglich gemacht, dass beispielsweise im Devisenhandel heute 1,9 Billionen US-Dollar pro Börsentag um den Globus jagen. Finanztransfers können jederzeit per Mausklick und in Echtzeit ausgeführt werden. So entsteht ein transnationaler Raum, in dem auf neuartige Weise Renditen erwirtschaftet werden, während ein nationalstaatlicher Zugriff auf diese Cyber-Ökonomie bisher kaum stattfindet. Es liegt nahe, einen Teil der globalisierungsbedingten Gewinne aus diesen (und anderen) Aktivitäten abzuschöpfen und an die Verlierer der Globalisierung umzuverteilen.

Die Einführung internationaler Steuern bekommt zugleich eine hohe Legitimität, wenn die Einnahmen zur Finanzierung globaler öffentlicher Güter und insbesondere zur Entwicklung der ärmsten Länder der Welt verwendet werden. Das politisch einflussreichste Projekt in diesem Zusammenhang ist das Ziel, die absolute Armut (Einkommen von bis zu einem US-Dollar pro Tag) bis 2015 um die Hälfte zu reduzieren. 2,8 Milliarden Menschen, fast die Hälfte der Weltbevölkerung, müssen von weniger als zwei US-Dollar pro Tag leben. Gleichzeitig ist das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der OECD-Länder zwischen 1991 und 2002 um 63 Prozent auf 29 Billionen US-Dollar gestiegen; in der Bundesrepublik stieg das BIP im gleichen Zeitraum um 40 Prozent auf 2,1 Billionen US-Dollar.8 Allein die 697 Dollar-Milliardäre auf dieser Welt bringen es auf ein Vermögen von 2,2 Billionen US-Dollar.

Der bisherige Kampf der Entwicklungspolitik gegen die Armut ist demgegenüber eine einzige Geschichte des Scheiterns. Vor mehr als 30 Jahren verpflichteten sich die Industrieländer, 0,7 Prozent ihres BIP für die Entwicklungspolitik aufzuwenden. Nachdem der Anteil 1992 mit 0,33 Prozent seinen Höchststand erreicht hatte, ist er in den folgenden Jahren gesunken und liegt heute (2004) bei nur noch 0,23 Prozent.

Um welche Steuerarten geht es?

Es gibt viele Vorschläge für internationale Steuern. Wir beschränken uns hier jedoch auf die bekanntesten Konzepte. Grundsätzlich lassen sich Nützlichkeit und Wirkung internationaler Steuern anhand von vier Parametern bestimmen: Erstens durch die Lenkungswirkung der Steuern, mithin also die Frage, inwieweit bestimmte Verhaltensweisen beeinflusst werden, die auf nationalstaatlicher Ebene nur schwer zu regulieren sind, wie etwa der übermäßige Verbrauch natürlicher Ressourcen oder die Spekulation an den Finanzmärkten. Zweitens gilt es zu fragen, ob die Einnahmen so umfangreich sind, dass sie einen substanziellen Beitrag zur Finanzierung globaler öffentlicher Güter oder zur Armutsbekämpfung leisten können. Drittens ist nach dem administrativen Aufwand für die Erhebung und Eintreibung der Steuer und viertens nach deren politischer Durchsetzbarkeit zu fragen.

Die von Frankreich beschlossene Flugticketabgabe von einem Euro für die Economy Class und zehn Euro für die Business Class innerhalb Europas und 4 bzw. 40 Euro für Interkontinentalflüge tritt am 1. Juli 2006 in Kraft. Eine echte Lenkungswirkung ist bei einem derart niedrigen Steuersatz kaum zu erwarten. Die Einnahmen werden für Frankreich auf 210 Mio. Euro pro Jahr geschätzt. Bei einer Einführung in der gesamten EU könnten immerhin bis zu zwei Mrd. Euro eingenommen werden.9 Dafür erfordert die Flugticketabgabe keinen nennenswerten zusätzlichen Verwaltungsaufwand, da bereits jetzt für jedes Ticket Gebühren (beispielsweise Flughafengebühren) erhoben werden. Da die Flugticketsteuer eine vergleichsweise große politische Unterstützung genießt, ist sie also als Einstieg in internationale Besteuerung durchaus interessant – allerdings eben nur als Einstieg. Sie darf nicht dazu benutzt werden, weiter gehende Vorschläge zu verdrängen.

Ein solcher weiter gehender Vorschlag ist die CO2-Steuer zur Besteuerung des Ressourcenverbrauchs. Ein Pluspunkt dieser Steuer sind die möglichen hohen Einnahmen. Der Landau-Report schätzt, dass eine Steuer von 100 USDollar pro Tonne Steinkohleäquivalent weltweit 100 Mrd. US-Dollar einbringen würde. Die CO2-Steuer war lange Zeit im Zusammenhang mit dem Kyoto- Protokoll zur Reduzierung von Treibhausgasen im Gespräch; schließlich wurde jedoch einem neuen Mechanismus der „handelbaren Emissionszertifikate“ der Vorzug gegeben. Der Grund war primär politisch-ideologischer Natur – handelbare Zertifikate sind nach ihrer Ausgabe durch den Staat marktreguliert, während Steuern eine aktivere Rolle des Staates erfordern. Da die Zertifikate derzeit an die CO2-Produzenten verschenkt werden, generieren sie außerdem keine Einnahmen für den Staat, sondern stellen eine marktförmige Umverteilung von übermäßigen Energieverbrauchern zu -sparern dar. Inwieweit diese Art der Einbeziehung von Energiekosten in die Marktpreise besser funktioniert als die seit Jahrhunderten erprobte Form der Regulierung durch Steuern, bleibt abzuwarten; gegenwärtig scheint ein Erfolg weit entfernt. Sollte dieses Konzept scheitern, ist es wahrscheinlich, dass die Diskussion um eine CO2-Steuer wieder an Bedeutung gewinnt.

Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung für Globale Umweltveränderungen, der noch zu Zeiten des CDU-Umweltministers Klaus Töpfer eingerichtet wurde, empfiehlt eine Emissionssteuer für den Flugverkehr. Er erwartet, dass dadurch ein Anreiz für den Bau emissionsarmer Triebwerke entsteht. Andere Vorschläge für Steuern mit ökologischer Lenkungswirkung sind Abgaben auf die Nutzung von Meerengen, beispielsweise die Straße von Singapur oder der Kanal zwischen Dover und Calais, sowie die Besteuerung der Nutzung von Luftkorridoren und von Gefahrgütertransporten.

Von den Steuern mit ökonomischer Lenkungswirkung ist der bekannteste und inzwischen in allen technischen Details ausgereifte Vorschlag die Devisentransaktionssteuer (Tobin-Steuer) bzw. deren so genannte Spahn-Variante. Die Tobin-Steuer sieht einen sehr geringen Steuersatz für alle Devisentransaktionen von einem oder mehreren Basispunkten vor (ein Basispunkt entspricht 0,01 Prozent). Dadurch würden spekulative Devisentransaktionen, die bereits von den geringsten Wechselkursschwankungen profitieren, teurer werden. Die Schätzungen der Einnahmen aus einer solchen Steuer variieren stark, sind aber – trotz des niedrigen Steuersatzes – aufgrund der großen Steuerbasis substanziell. So würde bereits eine Steuer in der Höhe von 0,01 Prozent auf alle Devisentransaktionen in der Eurozone bis zu 38 Mrd. USDollar jährlich einbringen. Eine weltweite Einführungen könnte sogar bis zu 125 Mrd. US-Dollar generieren.10

Inzwischen wurde die klassische Tobin-Steuer durch das Konzept des Finanzökonomen und ehemaligen IWF-Beraters Paul Bernd Spahn weiterentwickelt. Die Spahn-Steuer ist eine zweistufige Steuer, die neben dem geringen Steuersatz der Tobin-Steuer einen zweiten, sehr hohen Steuersatz von bis zu 100 Prozent vorsieht, sofern die Devisenkurse einen festgelegten Korridor nach unten oder oben überschreiten. Der Korridor selbst wird durch die Zentralbank mittels Extrapolation der jeweils zurückliegenden Kursentwicklung festgelegt. So könnte nicht nur die alltägliche Spekulation reduziert, sondern es könnten auch spekulative Attacken in großem Stil, wie im Zuge der Finanzkrise in Asien 1997/98, verhindert werden. Spekulationsgewinne werden durch die Spahn-Steuer „weggesteuert“ und machen daher spekulative Attacken unmöglich. Unter den Befürwortern einer Devisenbesteuerung hat sich diese Variante der Tobin-Steuer inzwischen weitgehend durchgesetzt.

Mit Blick auf die Lenkungs- und Verteilungswirkung wäre die Tobin-Steuer ideal, weil sie das Geld dort holt, wo es im Überfluss vorhanden ist. Entgegen weit verbreiteter Vorbehalte ist auch die Erhebung der Steuer kein Problem, da der technische Fortschritt bei der elektronischen Abwicklung von Finanztransaktionen inzwischen so weit fortgeschritten ist, dass es im Wesentlichen eines Computerprogrammes bedarf, um Devisentransaktionen zu identifizieren und die Steuererhebung sicherzustellen.11 Zwar sind Umgehungs- und Ausweichmöglichkeiten theoretisch vorhanden. Es ist aber nicht anzunehmen, dass Banken ihre Devisengeschäfte wegen einer so niedrigen Steuer auslagern werden, denn auch die Verlagerung von Geschäften ist kostenaufwändig, und es ist schwer vorstellbar, dass die großen Finanzhäuser ihre Devisengeschäfte in Zukunft nicht mehr in London, sondern in Steueroasen abwickeln. Doch selbst dann wäre es primär eine Frage des politischen Willens, die Steueroasen zur Kooperation zu drängen.

Weitere Steuerarten, die ökonomische Effekte erzielen könnten, sind die Besteuerung von Finanztransaktionen mit Steueroasen oder Ländern mit besonders striktem Bankgeheimnis, die Besteuerung von Portfolioinvestitionen, des E-Commerce oder des Sekundärhandels mit Aktien. Letztere würden einen Eingriff in die Funktionsweise des Shareholder-Kapitalismus bedeuten. Bekanntlich ist hier nicht länger der Besitz von Aktien von Interesse, um damit Dividenden zu kassieren und von realen Wertsteigerungen zu profitieren, sondern es geht ausschließlich darum, auf den Anstieg (und auch auf den Fall) des Aktienkurses zu spekulieren, um die Papiere dann Gewinn bringend wieder zu veräußern. Dadurch entstehen weitreichende Folgen für Management, Unternehmenskultur sowie Beschäftigung und damit für die gesamte Funktionsweise einer Volkswirtschaft.12 Durch eine Besteuerung des Sekundärhandels würde die Funktion der Unternehmensfinanzierung durch Aktienemission nicht tangiert. Gleichzeitig bekäme die Politik jedoch ein Instrument zur Regulierung des Shareholder-Systems in die Hand.

Auf den ersten Blick exotisch muten Vorschläge zur Besteuerung der Nutzung des erdnahen Weltraums oder des elektromagnetischen Spektrums an. Wenn man genauer hinschaut, handelt es sich aber um nichts anderes als die altbekannte Idee der Bewirtschaftung des öffentlichen Raums, wie wir sie von jeder Parkuhr kennen. Bereits jetzt müssen geostationäre Satelliten bei der International Telecommunication Union, einer Unterorganisation der UNO, gegen eine geringe Gebühr registriert werden. Jedoch sind die Einzelheiten all dieser Vorschläge konzeptionell unterschiedlich weit ausgearbeitet. Hier liegt noch eine Herausforderung für die Zukunft.

Auch wenn internationale Steuern als ein zukunftsträchtiges Konzept betrachtet werden können, sind dennoch Risiken und Ambivalenzen mit ihnen verbunden. Zum einen besteht die Gefahr, dass, wenn sich auch der politische Mainstream für die Sache erwärmt, vor allem verteilungspolitisch problematische Steuern befördert werden. So taucht in letzter Zeit immer häufiger der Vorschlag auf, eine europäisch oder international abgestimmte Erhöhung der Mehrwertsteuer ins Auge zu fassen. Zum anderen besteht das Risiko, die Spielräume, die es auf nationalstaatlicher Ebene für eine sozial gerechtere Steuerpolitik durchaus noch gibt, nicht auszuschöpfen.13 Darüber hinaus werden neue Finanzierungsquellen die Versuchung erhöhen, weitere Einschnitte bei der „regulären“ Entwicklungshilfe vorzunehmen.

Des weiteren werden sich Institutionen wie die Weltbank spätestens dann, wenn die Durchsetzung internationaler Steuern beginnt, um Einfluss bemühen bzw. sogar das Ganze zu ziehen suchen. Bereits in der Debatte um die Tobin-Steuer war die Weltbank auf diese Weise ins Spiel gebracht worden. Bemühungen um internationale Steuern müssen deshalb immer auch in den Zusammenhang einer Demokratisierung der internationalen Beziehungen und Institutionen gestellt werden. Das gilt auch für die UNO, der die meisten Befürworter des Konzepts eine herausragende Rolle in Hinblick auf Verwendungszweck und Verteilung des Steueraufkommens zuweisen.

Aber natürlich spricht all dies nicht gegen das Konzept an sich. Es macht aber deutlich, dass auch Instrumente zur Regulierung der Globalisierung politisch umkämpft sind – und dass die Durchsetzung emanzipatorischer Ansätze ohne massiven politischen Druck nicht zu haben ist.

1 Im Koalitionsvertrag heißt es dazu nur vage: „Wir werden international weiter aktiv und ergebnisorientiert an der Einführung innovativer Finanzierungsinstrumente zur Förderung einer global nachhaltigen Entwicklung mitarbeiten, insbesondere in der EU, den G8 und im Rahmen der sog. Lula- Gruppe (Action against Hunger and Poverty)”.
2 Vgl. Peter Wahl, Internationale Steuern: Globalisierung regulieren, Entwicklung finanzieren, Berlin 2005.
3 Vgl. Peter Wahl, Armut global, in: „Blätter”, 7/2005, S. 779-783; Jeffrey Sachs, Investing in Development. A practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals, Report to the UN Secretary General, Washington D.C. 2005.
4 Paul Bernd Spahn, Zur Durchführbarkeit einer Devisentransaktionssteuer. Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Frankfurt a. M. 2002, www.wiwi.uni-frankfurt.de/professoren/spahn/tobintax; Jean Pierre Landau, Les nouvelles contributions financières internationales, Rapport au Président de la République, Paris 2004.
5 Landau, a.a.O., S. 102.
6 Vgl. auch Albert Scharenberg und Oliver Schmidtke (Hg.), Das Ende der Politik? Globalisierung und der Strukturwandel des Politischen, Münster 2003.
7 Vgl. auch Sven Giegold, Vorwärts in den Steuersenkungsstaat? In: „Blätter”, 10/2005, S. 1183-1194.
8 OECD Factbook 2005, http://hermia.sourceoecd.org/vl=4864117/cl=23/nw=1/rpsv/factbook/.
9 Vgl. EU-Kommission, A possible contribution based on airline tickets as a new source of financing development: technical reflections in the run up to the UN High Level Event, SEC (2005) 1065, Brüssel 2005. http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/index_en.htm.
10 Vgl. Lieven Denys und Bruno Jetin, Ready for implementation. Technical and Legal Aspects of a Currency Transaction Tax and its Implementation in the EU. WEED Working Paper, Berlin 2005, S. 137, 140.
11 Vgl. ebd., S. 61 ff.
12 Vgl. dazu den guten Überblick von Paul Windolf, Was ist Finanzmarktkapitalismus? In: ders. (Hg.), Finanzmarktkapitalismus. Analysen zum Wandel von Produktionsregimen, in: „Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie“, Sonderheft 45, Wiesbaden 2005, S. 20 ff.
13 Vgl. Giegold, a.a.O.

(aus: »Blätter« 2/2006, Seite 213-219)
Themen: Globalisierung, Finanzmärkte und Soziale Bewegungen