»Das Ehegattensplitting führt zu ungleicher Erwerbsverteilung zwischen Partnern« | Blätter für deutsche und internationale Politik

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»Das Ehegattensplitting führt zu ungleicher Erwerbsverteilung zwischen Partnern«

Abschlussbericht der Gesamtevaluation der ehe- und familienbezogenen Leistungen im Auftrag des Bundesfinanz- und des Bundesfamilienministeriums, 27.8.2014

Schlussfolgerungen

Die nachfolgend formulierten Schlussfolgerungen basieren auf den Ergebnissen der Gesamtevaluation. Sie beziehen sich entsprechend der Ausrichtung der Gesamtevaluation primär auf die Optimierung des Gesamtsystems der ehe- und familienbezogenen Leistungen. Maßgeblich sind dabei die vorgegebenen familienpolitischen Ziele. Im Mittelpunkt stehen Ansatzpunkte, um den Zielerreichungsgrad einzelner Ziele im Rahmen des Gesamtsystems zu verbessern. Dies erfolgt vor dem Hintergrund des derzeit gegebenen finanziellen Volumens der ehe- und familienbezogenen Maßnahmen und Leistungen. Weitere Schlussfolgerungen werden aus den durchgeführten Effektivitäts- und Effizienzanalysen sowie in Bezug auf die Abschwächung bzw. Vermeidung negativer Arbeitsangebotseffekte durch die Ausgestaltung ehe- und familienbezogener Leistungen abgeleitet.
Von den Schlussfolgerungen zu unterscheiden sind politische Handlungsempfehlungen, die hier nicht abgegeben werden. Diese müssen von der Politik – auf Basis der Analyseergebnisse – selbst erarbeitet werden.

Zielbeziehungen und Priorisierung von Zielen

Die Analysen der Gesamtevaluation haben gezeigt, dass die zentralen familienpolitischen Ziele mit den untersuchten Leistungen vielfach gut und konfliktfrei erreicht werden. Dies gilt insbesondere für Leistungen, die speziell auf bestimmte Zielgruppen zugeschnitten sind bzw. für Sachleistungen wie die Subventionierung der außerfamiliären Betreuungsangebote. Gleichwohl stehen die Ziele wirtschaftliche Stabilität und Vereinbarkeit von Familie und Beruf bei einigen Leistungen in Konflikt zueinander.

Durch die Erkenntnisse über die Zielbeziehungen und den potenziellen Konflikt zwischen den Zielen wirtschaftliche Stabilität und Vereinbarkeit von Familie und Beruf lenkt die Gesamtevaluation den Blick auf die Frage, ob und inwieweit die familienpolitischen Ziele ohne Hierarchie gleichberechtigt nebeneinander stehen können. Gegenwärtig muss die Politik eine implizite Priorisierung vornehmen, indem sie bei konkreten Leistungen z. B. eine einkommenssteigernde Wirkung höher oder niedriger bewertet als einen dadurch ausgelösten Rückgang der Erwerbsbeteiligung von Müttern. Sie hat aber auch die Möglichkeit, die Frage der Zielhierarchie grundsätzlich zu beantworten. Dies erfordert ein normatives Urteil, das die Wissenschaft nicht leisten kann. Letztlich kann nur ein regelmäßig neu und demokratisch herbeigeführtes Votum über die familienpolitischen Ziele entsprechende Prioritäten bestimmen.

Da eine Empfehlung übergeordneter Priorisierungskriterien nicht möglich ist, werden im Folgenden weitere Beurteilungskriterien für Handlungsspielräume darunter liegenden Ebene thematisiert. Dies sind

- der Umgang mit von den Leistungen hervorgerufenen Verhaltensanpassungen und

- die Effektivität und Effizienz von Leistungen.

Umgang mit Verhaltenswirkungen

Neben den direkten Einkommenseffekten (einschließlich Interaktionseffekten) von Leistungen bezieht die Gesamtevaluation auch die mit dem Bezug von ehe- und familienbezogenen Leistungen einhergehenden Verhaltenseffekte in die Analysen mit ein. Im Ergebnis werden dadurch folgende Aspekte bei der Wirksamkeit ehe- und familienbezogener Leistungen sichtbar:

- Leistungen bewirken zum Teil unterschiedliche Verhaltensänderungen in Abhängigkeit von der Einkommenssituation, der Kinderzahl und dem Alter der Kinder. Manche Familientypen reagieren stark, andere hingegen schwach oder gar nicht auf ein und dieselbe Leistung.

- Manche familienpolitisch gewünschten Verhaltensweisen lassen sich vergleichsweise gut anreizen, wie zum Beispiel die Aufnahme einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit beim Übergang vom ALG II zum Kinderzuschlag oder die Nutzung von Kinderbetreuungsangeboten. Dies kann an einer hohen Verhaltenselastizität liegen, die Familien auf die Leistungen zeigen, ebenso wie an einem intelligenten Design einer Leistung, das genau an den richtigen Stellen Anreize setzt. Die Erfüllung von Kinderwünschen lässt sich hingegen nur in geringem Maße durch die Subventionierung der Kinderbetreuung, das Kindergeld und das Elterngeld fördern. Auch beim Wohlergehen sind die Wirkungsbeziehungen tendenziell schwach und sehr indirekt.

- Zu bedenken ist auch, dass Anreize von Eltern bzw. Ehepartnern unterschiedlich „angenommen“ werden. So führt beispielsweise der Erwerbsanreiz des Ehegattensplittings aufgrund der Beeinflussung der Grenzbelastungen auf das Erwerbseinkommen in der Regel dazu, dass eine ungleiche Erwerbsverteilung zwischen den Partnern verfestigt wird.

- Und schließlich ist zu berücksichtigen, dass kurzfristig positiven Einkommenseffekten zum Teil langfristig wirkende Verhaltenseffekte wie etwa ein (teilweiser) Rückzug aus dem Erwerbsleben entgegenstehen – beim Ehegattensplitting und der bei- tragsfreien Mitversicherung in der Gesetzlichen Krankenversicherung sogar bis zu einem Maße, dass die Wirkung auf das Haushaltseinkommen im Lebensverlauf negativ wird.

Der letztgenannte Punkt impliziert, dass die Familien entweder die langfristigen Folgen ihrer Entscheidungen nicht vollständig berücksichtigen oder den Wert heutigen Einkommens sehr viel höher bewerten als den Wert künftiger Einkommen. Soweit kurzfristig rationales Verhalten vorliegt, legt die Berücksichtigung von langfristigen Wirkungszeiträumen nahe, über eine stärkere zeitliche Befristung von Leistungen nachzudenken, so dass Verhaltensmuster – hier insbesondere die Erwerbsneigung der Mütter – nicht primär durch die Phase des Leistungsbezugs, sondern durch spätere Familienphasen ohne Leistungs- bezug geprägt werden. Das Elterngeld funktioniert in dieser Hinsicht vorbildlich, weil es zur Nutzung des zeitlichen Schonraums nach der Geburt eines Kindes anregt und damit gleichzeitig einen Anreiz setzt, im Anschluss eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen.
Die negativen Erwerbsanreize, die sich wie oben erläutert allein aus dem durch Leistungen erhöhten Haushaltsbudget ergeben (Einkommenseffekt), können nicht verhindert werden; sie liegen in der Natur von Geldleistungen, unabhängig davon, ob sie als Sozialtransfer oder steuerliche Entlastung gewährt werden. Dieser Teil des Zielkonflikts ist somit nicht lösbar.

Demgegenüber bieten sich durchaus Ansatzpunkte, negative Arbeitsangebotseffekte von Leistungen abzumildern oder aufzuheben. So können Leistungen entweder so konzipiert werden, dass sie erst bei Überschreiten einer Mindesteinkommensgrenze gewährt werden oder der durch die eigene Erwerbstätigkeit erzielte Einkommensgewinn nicht durch einen Entzug von Leistungen geschmälert wird. Leistungen, die oberhalb der Schwelle der Grundsicherung – eventuell sogar kumuliert – bezogen werden können und Leistungen, die mit dem eigenen Erwerbseinkommen wachsen, führen dazu, dass Mütter und / oder Väter ihr Arbeitsangebot ausdehnen. In der Ausgestaltung sind folgende Mechanismen zu beachten:

- Leistungen, für deren Bezug eine Einkommensgrenze überschritten werden muss: Der Kinderzuschlag wird erst bei Überschreiten einer Mindesteinkommensgrenze wirksam. Das Erwerbseinkommen wird an dieser Stelle nicht belastet, sondern im Gegenteil durch den Kinderzuschlag erhöht, so dass ein Anreiz besteht, die Mindesteinkommensgrenze zu überschreiten. Zugleich wird jedoch ein gegenläufiger Effekt durch die Höchsteinkommensgrenze bewirkt.

- Leistungen, die die Steuerbelastung des Erwerbseinkommens reduzieren: Beispiele für eine wirksame Reduktion der Steuerbelastung des Erwerbseinkommens sind die steuerliche Absetzbarkeit von Kinderbetreuungskosten und der Entlastungsbetrag für Alleinerziehende. Hier zeigt sich zugleich, dass trotz des erhöhten Gewinns bei höheren Einkommen die Wirkungen auch bereits in den unteren Quartilen eintreten können. Beide Leistungen entfalten trotz ihres vergleichsweise geringen fiskalischen Aufwands messbare positive Wirkungen auf die Ziele. Die Absetzbarkeit der Kinderbetreuungskosten bietet durch ihre Zweckbindung zudem die Sicherheit, zielgerichtet auf eine verstärkte Nutzung von Angeboten der Kinderbetreuung zu wirken.

- Leistungen, die sich anteilig am Erwerbseinkommen bemessen: Anteilig am Einkommen etwa bemisst sich der ermäßigte Beitragssatz in der Sozialen Pflegeversicherung. Dieser wirkt wie eine proportionale Steuerermäßigung, die mit steigendem Erwerbseinkommen ebenfalls ansteigt. Sie führt somit dem Grunde nach zu positiven Arbeitsangebotseffekten.

Positive Substitutionseffekte treten also immer dort auf, wenn Erwerbseinkommen – auf welche Art auch immer – entlastet wird. Dabei ist darauf zu achten, dass eine solche Entlastung nicht (nur) bei den Vätern, sondern (auch) bei den Müttern wirksam wirkt, so dass sich auch die Arbeitsangebotseffekte bei beiden Partnern entfalten können. Das Ehegattensplitting ist in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung in dieser Hinsicht besonders ungünstig, weil der damit verbundene finanzielle Vorteil dann besonders groß ist, wenn die Erwerbseinkommen der Ehepartner unterschiedlich hoch sind. In einem System mit Real- splitting wäre dieser Effekt gedeckelt.

Soweit es nicht möglich oder nicht gewünscht ist, eine Leistung so auszugestalten, dass sie zu einer Entlastung von Erwerbseinkommen führt, kann alternativ mit einer über den Einkommensverlauf konstanten Leistungshöhe (Pauschalleistung) der Substitutionseffekt vollständig vermieden werden, da in dem Fall die Leistungshöhe unabhängig vom eigenen Erwerbseinkommen wäre.

Zur Konkretisierung der skizzierten Überlegungen in konkreten Reformoptionen ist eine fundierte Ex-ante-Evaluation möglicher umgestalteter Leistungen notwendig. Diese war nicht Gegenstand der Gesamtevaluation. Sie bietet jedoch die methodische Grundlage, um anschlussfähig zu den Evaluationsergebnissen die Wirkungen konkreter Reformoptionen zu simulieren.

Den vollständigen Bericht finden Sie hier.

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