»Migranten vom Wirtschaftsabschwung stark und nahezu unmittelbar getroffen« | Blätter für deutsche und internationale Politik

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»Migranten vom Wirtschaftsabschwung stark und nahezu unmittelbar getroffen«

OECD Migrationsbericht 2011 (deutschsprachige Zusammenfassung), 12.7.2011

Jahrzehntelang war das Ständige Berichtssystem über Migration, bekannt unter der französischen Abkürzung SOPEMI, unter dem Dach der OECD-Arbeitsgruppe Migration das einzige Instrument dieser Art zur Beobachtung von Migrationsbewegungen und Zuwanderungspolitik. Es hat den Boom/Bust-Zyklus der Gastarbeiterbewegungen, die Straffung der Zuwanderungspolitik in den 1980er Jahren ebenso wie die seit dem Fall des Eisernen Vorhangs in den 1990er Jahren eingetretenen Veränderungen und auch das Anfang der 2000er Jahre neu entfachte Interesse an der Arbeitsmigration verdeutlicht, das zu beobachten war, bis die Finanzkrise von 2008 die offenere Migrationspolitik erneut in Frage stellte. Die demografische Alterung und die Globalisierung der Weltwirtschaft stellen die OECD-Länder vor zahlreiche Herausforderungen im Bereich der Migration. In diesem Kontext bleibt die OECD ein privilegierter Beobachter der Migrationsbewegungen und der Zuwanderungspolitik sowie eine Plattform für den Austausch von Informationen darüber, was funktioniert und was nicht: ein kritisches Instrument, wenn es darum geht, die internationale Migration bestmöglich zur Stützung des Wirtschaftswachstums in den Herkunfts- und Zielländern zu nutzen.

Die Ausgabe 2011 des Internationalen Migrationsausblicks zeigt einen deutlichen Rückgang der Migration in die OECD-Länder …

In den 24 OECD-Ländern mit standardisierten Statistiken zuzüglich der Russischen Föderation erhöhte sich die dauerhafte Wohnbevölkerung um 4,3 Millionen Zuwanderer. Nach dem 2008 verzeichneten Rückgang von etwa 5%, nahm die Zahl 2009 um nahezu 7% ab, blieb aber dennoch höher als in allen anderen Jahren vor 2007.

... insbesondere im Hinblick auf die Zuwanderung im Rahmen von Freizügigkeitsregelungen

Die Zuwanderung im Rahmen von Freizügigkeitsregelungen machte den Großteil des 2009 beobachteten Rückgangs aus, sie sank um 230 000 Personen, d.h. sie fiel um nahezu 22% geringer aus als im Jahr 2008. Auch die Arbeitsmigration ist um etwa 6% geschrumpft und liegt nun in derselben Größenordnung wie die Zuwanderung im Rahmen von Freizügigkeitsregelungen. Andere Migrationskategorien, insbesondere die Zuwanderung aus familiären und humanitären Gründen, die weniger stark von den wirtschaftlichen Verhältnissen abhängig ist, verzeichneten im Vergleich zu 2008 kleinere Veränderungen.

Die befristete Arbeitsmigration ist nach wie vor bedeutend, wenngleich sie durch den Wirtschaftsabschwung beeinträchtigt wurde …

Die Zahl der befristet Beschäftigten, die in OECD-Länder einreisten, belief sich 2009 auf ungefähr 1,9 Millionen und war mithin deutlich höher als die Zahl der dauerhaften Arbeitsmigranten, die bei etwa 1,5 Millionen lag. Sie sank 2009 im Vergleich zu 2008 um annähernd 16%, nach einem Rückgang um 1% im Jahr 2008, dem ein Zeitraum von fast zehn Jahren vorausging, in dem die Migrationsströme jährlich im Durchschnitt um 7% zugenommen hatten. Die größte Kategorie der Arbeitsmigranten mit Zeitverträgen – mehr als jeder vierte im Jahr 2009 – sind die Saisonarbeitskräfte, bei denen es sich weitgehend um geringqualifizierte Kräfte handelt, die in der Landwirtschaft beschäftigt sind. Die zweitgrößte Kategorie sind die Working Holiday Makers (Arbeitsurlauber), die 2009 etwa 20% der Migranten ausmachten. Auf die unternehmensintern entsandten Kräfte entfielen 2009 etwa 6% der befristeten Arbeitsmigranten.

... wohingegen die Zahl der Asylbewerber stabil bleibt

Die Zahl der Asylantragsteller belief sich in den OECD-Ländern 2009 auf etwa 363 000 und ist gegenüber 2008 praktisch unverändert. Verglichen mit den Anfang bis Mitte der 1990er Jahre erreichten historischen Höchstständen und auch den zu Beginn des letzten Jahrzehnts verzeichneten über 600 000 Asylbewerbern entspricht das einem verhältnismäßig niedrigen Niveau. So hatte die Wirtschaftskrise bisher offensichtlich weder einen Effekt auf die Zahl der Antragsteller noch ist letztere – den vorläufigen Daten zufolge – 2010 gestiegen. Die wichtigsten Herkunftsländer sind der Irak, Serbien und Afghanistan.

Die wachsende Zuwanderung ausländischer Studierender führt teilweise zu dauerhafter Niederlassung

Da sich immer mehr Länder um ausländische Studierende bemühen, in denen sie ein potenzielles Reservoir hochqualifizierter oder hochgebildeter Migranten sehen, stieg die Zahl der ausländischen Studierenden in den OECDLändern 2008 weiter an, für die OECD-Länder insgesamt gegenüber 2007 um etwa 5% und erreichte insgesamt 2,3 Millionen. Von allen ausländischen Studierenden kamen über 18%, d.h. nahezu 410 000, aus China, 7% aus Indien (163 000) und 5% aus Korea (110 000). Die geschätzten Bleibequoten reichen von 17% für Österreich bis zu zwischen 32% und 33% für Frankreich und Kanada, wobei die meisten Länder in der Bandbreite zwischen 20% und 30% angesiedelt sind.

China macht nahezu 10% der Zuwanderung aus, Rumänien, Indien und Polen weniger als die Hälfte davon

Aus China stammten 2009 etwa 9% der Gesamtzuzüge, während der Anteil der Rumänen, Inder und Polen 5%, 4,5% bzw. 4% betrug. Verglichen mit den vor der Krise beobachteten Migrationsbewegungen wurden die größten RückgaÅNnge in absoluter Rechnung bei den Migrationsbewegungen aus neuen EU-Mitgliedsländern, allen voran Rumänien, Polen und Bulgarien, verzeichnet.

Die Zuwandererpopulation leistet in vielen OECD-Ländern einen wichtigen Beitrag zum Bevölkerungswachstum

2009 machte die im Ausland geborene Bevölkerung in den OECD-Ländern, für die Daten zur Verfügung stehen, 14% der Gesamtbevölkerung aus. Das entspricht einem 13%igen Anstieg gegenüber dem Jahr 2006 und einem 37%igen Anstieg in den letzten 10 Jahren. In 20 der 34 OECD-Länder überstieg der Anteil der Migranten 10% der Gesamtbevölkerung. Die traditionellen Zuwanderungsländer, wie Deutschland und die Niederlande (mit einer Migrantenbevölkerung von 13% bzw. 11%), wurden von den neuen Migrationszielen Irland und Spanien überholt.

Der diesjährige Bericht enthält einen Überblick über strukturelle und institutionelle Entwicklungen in der Migrationspolitik …

Die Entwicklungen in der Migrationspolitik in den Jahren 2009 und 2010 wurden z.T. durch den Wirtschaftsabschwung beeinflusst, und in einigen OECD-Ländern wurden in Bezug auf die Arbeitsmigration strengere Regeln verabschiedet. Das ist insbesondere in Spanien oder Irland, aber auch im Vereinigten Königreich der Fall, wo ein Regierungswechsel einen sehr viel restriktiveren Ansatz bei der Arbeitsmigration mit sich brachte. Während des Betrachtungszeitraums wurden auch die Familienpolitik und die humanitären Maßnahmen ebenso wie die Grenzkontrollen verschärft, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen. ... einschließlich der Integrationspolitik Parallel hierzu sind auf Neuzuwanderer – und insbesondere im Rahmen des Familiennachzugs ins Land kommende Personen und Flüchtlinge – zugeschnittene Integrationsprogramme zunehmend gang und gäbe, und viele OECD-Länder erweitern auch den Umfang und die Reichweite dieser Programme, um die Fähigkeit der Neuzuwanderer, in der Sprache des Gastlands zu kommunizieren, sowie ihre Kenntnisse über die wesentlichen Einrichtungen des Gastlands zu verbessern. Im Zeitraum 2009-2010 spielten auch Maßnahmen zur Förderung der Arbeitsmarktintegration, vor allem im Hinblick auf die Anerkennung ausländischer Qualifikationen, eine immer größere Rolle, und der Integration von Zuwandererkindern wurde von Seiten der Politikverantwortlichen weiterhin viel Aufmerksamkeit gewidmet.

Der Bericht befasst sich mit den unverhältnismäßig hohen Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf die Beschäftigung von Zuwanderern im OECD-Raum

Wie in früheren Ausgaben des Internationalen Migrationsausblicks (OECD, 2009, 2010) hervorgehoben wurde, sind die Migranten vom Wirtschaftsabschwung stark und nahezu unmittelbar getroffen worden. Zwischen den ersten drei Quartalen von 2008 und 2009 hat sich die Arbeitslosenquote der im Ausland Geborenen in allen OECDLändern merklich erhöht. Seither hat sich die Lage mehr oder minder stabilisiert, doch ist das Wirtschaftswachstum im Allgemeinen nach wie vor unzureichend, um den Kapazitätsüberhang beim Arbeitseinsatz zu absorbieren. In Spanien erreichte die Arbeitslosenquote der im Ausland Geborenen im vierten Quartal 2010 beispielsweise 29,3%, gegenüber 18,4% unter den im Inland Geborenen. In diesem Kontext kann ein langfristig negativer Effekt nicht ausgeschlossen werden, insbesondere für spezifische Gruppen am Arbeitsmarkt, die besonders stark betroffen waren, wie die Zuwanderer.

Junge Migranten sind besonders betroffen …

In vielen Ländern befanden sich junge Zuwanderer vor der Wirtschaftskrise tendenziell in einer vergleichsweise ungünstigen Arbeitsmarktlage. In allen Ländern, für die Daten zur Verfügung stehen, außer Deutschland, ging die Beschäftigungsquote junger Migranten zwischen 15 und 24 Jahren in den vergangenen drei Jahren zurück und zwar stärker als unter den im Inland Geborenen. Im Durchschnitt waren in den europäischen OECD-Ländern im dritten Quartal 2010 24,5% der jungen Migranten arbeitslos, gegenüber 19,6% unter jungen im Inland geborenen Personen. Die entsprechenden Zahlen für die Vereinigten Staaten sind 15,8% bzw. 18,8% (Kanada 19,4% bzw. 14,2%; Australien 12,9% bzw. 11,3%; Neuseeland 19,9% bzw. 16,4%). Diesem Problem muss unbedingt begegnet werden, um lang anhaltende negative Auswirkungen auf die Arbeitsmarktintegration dieser Kohorte zu verhindern, die sowohl zu einer Stigmatisierung als auch zu sozialen Unruhen führen könnten.

... wenngleich es zugewanderten Frauen besser ergangen ist als zugewanderten Männern

Während sich zugewanderte Männer Schwierigkeiten am Arbeitsmarkt gegenübersahen, waren zugewanderte Frauen sehr viel weniger stark betroffen. Ein Grund hierfür ist die Tatsache, dass Frauen besonders häufig in Sektoren beschäftigt sind, die von der Wirtschaftskrise nicht stark in Mitleidenschaft gezogen wurden (soziale und häusliche Dienste). Eine weitere mögliche Erklärung ist, dass zugewanderte Frauen u.U. ihre Erwerbsbeteiligung erhöht haben, um die von den zugewanderten Männern erlittenen Einkommensverluste zu kompensieren.

Arbeitsplatzschaffung während der Krise und danach

In einem Wirtschaftsabschwung kommen die Neueinstellungen auch bei negativer Arbeitsplatzschaffung nicht zum Stillstand. Die Migrantenbeschäftigung nahm in einigen Sektoren zu (Bildung, Gesundheit, Langzeitpflege, häusliche Dienste), während sie in anderen schrumpfte (Baugewerbe, Finanzen, Groß- und Einzelhandel usw.). Ob entlassene Arbeitsmigranten neue Beschäftigungschancen nutzen können, bleibt indessen abzuwarten. In diesem Kontext besteht daher die Gefahr, dass die Langzeitarbeitslosigkeit spezifischer Kategorien von Arbeitskräften, insbesondere gering- und mittelqualifizierter Kräfte, fortbestehen wird.

Zwei Sonderkapitel befassen sich mit aktuellen Themen zur …

Der Internationale Migrationsausblick 2011 enthält zwei Sonderkapitel. In einem geht es um die unternehmerische Tätigkeit von Migranten in OECD-Ländern. Das andere betrifft die internationale Migration in Israel und ist Teil einer Serie von Kapiteln, die sich mit neuen OECD-Mitgliedsländern befassen.

... unternehmerischen Tätigkeit von Migranten in OECD-Ländern und ihrem Beitrag zur Beschäftigungsschaffung …

Im Durchschnitt der OECD-Länder weicht der Prozentsatz der Unternehmer mit Migrationshintergrund nur geringfügig von dem im Inland geborener Unternehmer ab, allerdings gibt es unter den Ländern und im Zeitverlauf signifikante Unterschiede. Dennoch ist in den meisten OECD-Ländern die Wahrscheinlichkeit größer, dass Migranten eine neue unternehmerische Tätigkeit starten, selbst wenn die Überlebensrate dieser Neugründungen geringer ist als die der Neugründungen im Inland Geborener. Im Durchschnitt schafft ein im Ausland geborener selbstständiger Klein- oder Mittelunternehmer zwischen 1,4 und 2,1 zusätzliche Arbeitsplätze, d.h. etwas weniger als im Inland geborene Unternehmensgründer (1,8-2,8). Mehrere OECD-Länder haben spezifische Maßnahmen zur Förderung der unternehmerischen Tätigkeit von Migranten ergriffen. Ein erster Katalog von Politikmaßnahmen besteht aus gezielten Aktionen zur Unterstützung von Migranten, die bereits im Gastland etabliert sind, bei der Unternehmensgründung oder -entwicklung. Die zweite Kategorie von Maßnahmen besteht aus spezifischen Zulassungskriterien, die die Einreise und den Aufenthalt ausländischer Unternehmer und Investoren in den Ländern regeln. Anhand dieser Zulassungskriterien sollen jene Unternehmer identifiziert werden, deren Human- und Finanzkapital sowie Geschäftspläne den wirtschaftlichen Bedürfnissen des Landes entsprechen und den Erfolg ihrer Unternehmungen garantieren dürften.

... und internationalen Migration nach Israel und ihren Auswirkungen

Israel, ein Land mit 7,5 Millionen Einwohnern, lebt von der Zuwanderung: Seit seiner Gründung im Jahr 1948 hat Israel 2,8 Millionen Migranten aufgenommen, und jeder vierte Israeli von heute ist im Ausland geboren. Anfang der 1990er Jahre machten die größtenteils aus der ehemaligen Sowjetunion stammenden Neueinwanderer 10% der damaligen Bevölkerung aus. Seither hat sich die Migration auf ein unter dem OECD-Durchschnitt liegendes Niveau verlangsamt. Wenngleich die dauerhafte Zuwanderung nach Israel fast ausschließlich „ethnischer“ Natur ist, sind die Migranten in der Regel besser ausgebildet als die bereits im Land Ansässigen. Dauerhafte Zuwanderer scheinen rasch einen Arbeitsplatz zu finden und weisen höhere Beschäftigungsquoten auf als die im Inland geborenen Kräfte. Jedoch leiden sie unter Überqualifikation, und für die meisten Arbeitnehmergruppen steigen die Löhne und Gehälter mit zunehmender Verweildauer im Land, ohne aber voll und ganz mit denen der im Inland geborenen Kräfte zu konvergieren. Die Integrationspolitik Israels ist „front-loaded“ und „choice-based“, d.h. die Integrationsleistungen werden vorfinanziert, und die Zuwanderer erhalten einen Korb an Geldleistungen und Gutscheinen, die sie nach eigener Wahl für Wohnraum, Ausbildung und Konsum ausgeben können. Palästinensische Grenzgänger machten jahrelang einen erheblichen Anteil der Gesamtbeschäftigung in Israel aus, bis sie seit Anfang der 1990er Jahre weitgehend durch – nicht immer mit den erforderlichen Dokumenten ausgestattete – Zeitarbeitskräfte aus anderen Ländern ersetzt wurden. Das System zur Verwaltung der befristeten Arbeitsmigration basiert auf einer Höchstaufenthaltsdauer von fünf Jahren, wobei die Arbeitserlaubnis auf einen spezifischen Sektor begrenzt ist und die Arbeitskräfte in ihrer Mobilität eingeschränkt sind. Das System weist eine Reihe kritischer Probleme auf, in erster Linie die illegale Erhebung von Gebühren und unzureichende Prüfung, mit einem entsprechenden Mangel an Schutz der ausländischen Arbeitskräfte und häufig einem unter israelischen Mindeststandards liegenden Lohn. Schließlich ergibt die empirische Analyse der Auswirkungen der Präsenz befristet beschäftigter ausländischer Arbeitskräfte auf die Arbeitsmarktergebnisse der Israelis eine komplexe Situation, in der unterschiedliche Gruppen am Arbeitsmarkt von den verschiedenen Kategorien ausländischer Arbeitskräfte positiv oder negativ beeinflusst werden.

Sie können den gesamten OECD-Migrationsbericht hier herunterladen (kostenpflichtig).

 

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