Seit 1979, als das Amt des/der Ausländerbeauftragten eingerichtet wurde, ist es gewissermaßen
Tradition, daß der/die jeweilige Amtsinhaberin „seiner“/“ihrer“ Bundesregierung mit
Berichten und Denkschriften mahnende Worte ins Stammbuch schreibt (vgl. etwa das letzte
Memorandum von Cornelia Schmalz-Jacobsen mitten im Wahlkampf 1998, dokumentiert in:
„Blätter“, 10/1998, S. 1270-74). Nun war mit dem regulären Bericht, der laut Ausländergesetz
alle zwei Jahre erarbeitet werden muß, erstmals eine Bestandsaufnahme der Ausländerpolitik
unter Rot-Grün fällig. Einen Schwerpunkt des fast 300 Seiten starken Werk von Marieluise Beck
bildet die Darstellung der „historischen“ Reform des Staatsangehörigkeitsrechts (vgl. dazu den
Beitrag von Eberhard Seidel in „Blätter“, 8/1999). Weiter trägt der Bericht der zunehmenden
Bedeutung der europäischen Ebene für migrationspolitische Fragen Rechnung. Erstmals werden
außerdem ausführlich flüchtlingspolitische Themen behandelt. Und hier finden sich auch
die deutlichsten Worte der Kritik an bestehenden Praktiken wie dem Flughafenverfahren oder
der Zuteilung von weniger als dem Existenzminimum nach dem Asylbewerberleistungsgesetz.
Wir dokumentieren zwei dieser brisanten Unterabschnitte. – D. Red.
Notwendige Änderungen am Flughafenverfahren
Angesichts der schwierigen Zustände am Flughafen Frankfurt am Main ist es zu begrüßen,
dass inzwischen mit nachhaltigen Verbesserungen der dortigen sozialen Standards begonnen
wurde. Es sind jedoch darüber hinaus auch Änderungen im Flughafenverfahren selbst erforderlich.
Aus diesem Grund initiierte die Beauftragte einen Arbeitskreis auf Koalitionsebene mit
dem Ziel, entsprechende Verbesserungen zu erwirken.
Dieser Änderungsbedarf betrifft nach Auffassung der Beauftragten insbesondere folgende
Punkte:
- Herausnahme unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge aus dem Flughafenverfahren
Schon in der vergangenen Legislaturperiode hatte sich die Beauftragte gemeinsam mit Wohlfahrts-
und Menschenrechtsorganisationen sowie dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten
Nationen dafür ausgesprochen, unbegleitete minderjährige Flüchtlinge aus dem Flug
hafenverfahren herauszunehmen. Auch während des Berichtszeitraumes hatte diese Forderung
Priorität, da die Bedingungen, unter denen das Verfahren stattfindet, kaum geeignet sind,
das Kindeswohl angemessen zu berücksichtigen und weder der psychischen noch der physischen
Konstitution von Minderjährigen hinreichend Rechnung zu tragen.
Im Jahr 1998 sind von 57 asylsuchenden unbegleiteten Minderjährigen unter 16 Jahren am
Flughafen Frankfurt am Main 53 eingereist und vier zurückgewiesen worden. Über Zurückweisungen
ausserhalb des Flughafenverfahrens liegen keine Zahlen vor.
§ 18 a Asylverfahrensgesetz gibt keine Altersgrenze für diejenigen Personen vor, die das
Flughafenverfahren durchlaufen müssen; im Asylverfahrensgesetz wird die Handlungsfähigkeit
Minderjähriger grundsätzlich mit Vollendung des 16. Lebensjahres angesetzt (§ 12 Asyl-
VfG). Dem Ausländergesetz zufolge gelten Minderjährige ab dem Alter von 16 Jahren als
handlungsfähig, allerdings „steht die mangelnde Handlungsfähigkeit eines Minderjährigen
seiner Zurückweisung und Zurückschiebung nicht entgegen“(vgl. § 68 AuslG). Der ehemalige
Bundesinnenminister verwies auf dieser Grundlage im Jahr 1994 per Erlass darauf, dass
auch minderjährige Asylsuchende im Alter von weniger als 16 Jahren nach der Regelung des
§ 18a AsylVerfG grundsätzlich nicht vom Flughafenverfahren ausgenommen sind. Dieser Erlass
wird unter der neuen Bundesregierung zwar nur in wenigen Fällen angewandt, er wurde
während des Berichtszeitraumes aber auch nicht außer Kraft gesetzt. Dies gilt, obwohl es sich
bei den Betroffenen um Minderjährige handelt, die allein aus einem völlig fremden Kulturkreis
hierher kommen, häufig belastende Vorerfahrungen zu bewältigen haben und schon
aufgrund ihres niedrigen Lebensalters besonders schutzbedürftig sind. Nicht umsonst wird
die Altersgrenze im „Übereinkommen über die Rechte des Kindes“ (UN-Kinderkonvention)
bei 18 Jahren angesetzt.
Um die Altersgrenze für die Asylmündigkeit der UN-Kinderkonvention anzupassen und
entsprechend anzuheben, wäre eine Gesetzesänderung notwendig, für die sich absehbar keine
Mehrheit im Bundestag findet. Für die strikte Einhaltung der Altersgrenze von 16 Jahren
aber bedarf es der Rücknahme des Kanther-Erlasses durch den Bundesinnenminister. Die Beauftragte
hält dies für absolut unerlässlich. Sie fordert, dass der Erlass zurückgenommen und
durch eine Regelung sichergestellt wird, dass unbegleitete Kinder und Jugendliche unter 16
Jahren aus dem Flughafenverfahren herausgenommen werden. Eine solche Regelung wäre
geboten und ohne gesetzliche Änderung möglich. Das Schnellverfahren am Flughafen ist ersichtlich
nicht auf unbegleitete Minderjährige unter 16 Jahren ausgelegt. Schon aus diesem
Grund könnte nach dem Gesetz eine Einreise in diesen Fällen gestattet werden. Das Grenzschutzamt
Frankfurt am Main ist mit Zustimmung des BMI in der Vergangenheit bei den Unbegleiteten
unter 14 Jahren auch so verfahren, weil eine Unterbringung am Flughafen Frankfurt
am Main nicht möglich war.
Eine generelle Herausnahme von unbegleiteten Minderjährigen unter 16 Jahren aus dem
Flughafenverfahren durch eine Weisung sei nach Auffassung des BMI nach der geltenden
Rechtslage nicht möglich. Zudem erfolge die Bestellung eines Pflegers, die für die unter 16
jährigen zur Asylantragstellung notwendig sei, in der überwiegenden Zahl der Fälle innerhalb
von ein bis zwei Tagen ab der Äußerung des Schutzgesuches.
- Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 53 Abs. 6 AuslG
Nach Auffassung des Bundesinnenministeriums nimmt das Bundesamt für die Anerkennung
ausländischer Flüchtlinge unter Hinweis auf seine umfassende Sachaufklärungspflicht auch
eine Prüfung von Abschiebungshindernissen gemäß § 53 Abs. 6 AuslG (erhebliche konkrete
Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit) vor. Erkenntnissen des UNHCR zufolge, die durch Vertreter
des Bundesamtes bestätigt wurden, hat es jedoch am Flughafen Frankfurt am Main bisher
keinen Fall gegeben, in dem Abschiebungshindernisse aufgrund einer Gefahr für Leib und Leben
festgestellt worden wären.
Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang § 60 Abs. 5 AuslG, der es seinem Wortlaut
nach nicht zulässt, dass bei der Entscheidung des Bundesamtes oder des Verwaltungsgerichts
über die Zurückweisung an der Grenze Abschiebungshindernisse wegen einer Gefahr für Leib
und Leben nach § 53 Abs. 4 AuslG berücksichtigt werden. Erfreulicherweise hat das Bundesministerium
des Innern in einem Schreiben vom 25. Oktober 1999 die Grenzschutzbehörden jetzt
ermächtigt, in diesen Fällen gem. § 58 Abs. 2 AuslG die Einreise zu gestatten.
gen in bestimmten Fällen übermäßige Gewalt angewendet worden oder es zu Misshandlungen
durch Beamte des Bundesgrenzschutzes gekommen sei, aufgrund der Schwere des Vorwurfes
und verschiedener Ermittlungsverfahren, die seit einiger Zeit schon anhängig sind, zu Recht
breiten Raum ein. Entsprechende Vorwürfe waren auch Anlass für den Besuch der Delegation
am Flughafen gewesen. Im Berichtszeitraum kam es erneut zu einem Todesfall. Während eines
Abschiebeversuches vom Flughafen Frankfurt am Main verstarb am 28. Mai 1999 ein sudanesischer
Asylbewerber.
In der Folge wurde die „Durchführung von Rückführungsmaßnahmen“ neu geregelt.
Nach Auffassung der Beauftragten sind aber nicht nur klare Handlungsanweisungen für den
Umgang des Bundesgrenzschutzes mit abzuschiebenden Personen unbedingt notwendig.
Darüber hinaus sollten für die Beamten auch Möglichkeiten geschaffen werden, ihre Arbeitsbedingungen,
die an sie gestellten Anforderungen und ihr eigenes Verhalten in kritischen
Situationen unter professioneller Anleitung, d.h. mit Supervision, zu reflektieren. Ein
solches zweigleisiges Verfahren ist erforderlich, um so weit wie irgend möglich sicherzustellen,
dass Abschiebungen von abgelehnten Asylsuchenden unter menschenwürdigen Umständen
erfolgen.
Asylbewerberleistungsgesetz
Bereits im Juni 1993 wurde mit der Verabschiedung eines eigenen Gesetzes über die Regelung
sozialer Mindeststandards für Asylbewerberinnen und Asylbewerber eine substantielle Einschränkung
des Fürsorgegedankens vorgenommen, der das Sozialhilferecht bis dahin geleitet
hatte. Das Asylbewerberleistungsgesetz nimmt bestimmte Personengruppen grundsätzlich aus
dem Regelungsbereich des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) heraus und schränkt ihre Leistungsansprüche
nachhaltig ein. Die wesentlichen Bestimmungen lauten:
- Der Wert der zu gewährenden Grundleistung wurde um rund 20% gegenüber dem Regelsatz
des BSHG gekürzt;
- der notwendige Bedarf an Ernährung, Unterkunft, Heizung, Kleidung, Gesundheits- und
Körperpflege sowie an Gebrauchs- und Verbrauchsgütern des Haushaltes wird vorrangig
durch Sachleistungen gedeckt. Nur „soweit es nach den Umständen erforderlich ist“ können
anstelle der vorrangig zu gewährenden Sachleistungen Wertgutscheine oder vergleichbare
unbare Abrechnungen oder Geldleistungen gewährt werden;
- der monatlich zur Verfügung gestellte Bargeldbetrag beträgt bis zur Vollendung des 14.
Lebensjahres monatlich 40.- DM, vom Beginn des 15. Lebensjahres an 80.- DM;
- medizinische Hilfen – ärztliche und zahnärztliche Behandlung einschließlich der Versorgung
mit Arznei- und Verbandsmitteln – sowie sonstige Leistungen, die zur Besserung oder
Linderung von Krankheiten bzw. zur Genesung erforderlich sind, werden lediglich zur Behandlung
akuter Erkrankungen und Schmerzzustände gewährt;
- Ausweitung des Personenkreises, der vom AsylbLG erfasst wird (Novelle 1997).
Aufgrund dieser massiven Einschränkungen und der grundsätzlichen gesellschaftspolitischen
Bedeutung, die der Ausgliederung der Sozialleistungen an Asylsuchende und andere
Gruppen von Ausländerinnen und Ausländern aus dem Bundessozialhilfegesetz zukommt,
war das Asylbewerberleistungsgesetz vom Beginn seines Inkrafttretens an rechtlich und politisch
äußerst umstritten. Fachleute aus dem medizinischen Bereich, die Wohlfahrtsverbände,
Menschenrechts- und Flüchtlingsorganisationen dokumentieren seither immer wieder Fälle,
die die negativen Folgen der restriktiven Leistungsgewährung deutlich machen und fordern
die Rücknahme des Gesetzes. Faktisch wurde demgegenüber im Laufe der vergangenen Jahre
sowohl die Dauer der Leistungskürzungen auf nunmehr drei Jahre verlängert, als auch der betroffene
Personenkreis erweitert: „Leistungsberechtigt“ sind nunmehr sowohl Personen, die
sich (nach erfolgter Einreise oder am Flughafen) im Asylverfahren befinden und geduldete
bzw. vollziehbar ausreisepflichtige Flüchtlinge, als auch Flüchtlinge, die wegen eines Krieges
in ihrem Heimatland eine Aufenthaltbefugnis nach § 32 oder § 32a des Ausländergesetzes besitzen
(§ 1 Abs. 1 AsylbLG). Im Berichtszeitraum einigten sich Bundestag und Bundesrat auf eine
weitere Verschärfung des Asylbewerberleistungsgesetzes.
Änderungen des Asylbewerberleistungsgesetzes 1998
Im September 1997 legte das Land Berlin dem Bundesrat einen Gesetzentwurf vor, dem zufolge
Ausländerinnen und Ausländer, „die illegal einreisen und trotz entsprechender Beratung
keinen Asylantrag stellen“, von dem Anspruch auf volle Leistungsgewährung ausgeschlossen
werden sollten. Dieser Entwurf wurde im Zuge der sich anschliessenden politischen Auseinandersetzung
um die Bekämpfung eines angeblichen massenhaften Missbrauchs von Sozialleistungen
durch Flüchtlinge und andere Ausländer erweitert.
Zum 1. September 1998 trat mit der Missbrauchsklausel des § 1a AsylbLG die bislang letzte
Neuregelung des Asylbewerberleistungsgesetzes in Kraft. Der jetzt gültigen Regelung zufolge
sollen Personen, „die in die Bundesrepublik Deutschland eingereist sind, um Leistungen nach
dem Asylbewerberleistungsgesetz zu erlangen“, oder „bei denen aus von ihnen zu vertretenden
Gründen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können“ Leistungen
nach diesem Gesetz nur noch erhalten, „soweit dies im Einzelfall nach den Umständen unabweisbar
geboten ist“.
Die noch restriktiveren Anwendungskriterien, die zwischenzeitlich bei den Ressortabstimmungen
zur Debatte gestanden hatten – dies betraf die weitgehende Streichung von Leistungen
allein aufgrund einer illegal erfolgten Einreise oder in Fällen, in denen Flüchtlinge, „nicht
freiwillig ausreisen, obwohl ihrer Ausreise (...) keine rechtlichen oder tatsächlichen Hindernisse
entgegenstehen“ – konnten nicht zuletzt durch die Intervention der Beauftragten und einer
Vielzahl gesellschaftlicher Gruppen verhindert werden. Die Praxis zeigt jedoch, dass die im
Gesetz fixierten Generalklauseln zur Anspruchseinschränkung immer wieder von Sozialämtern
flächendeckend und ohne Berücksichtigung von Einzelfallumständen herangezogen werden,
um Flüchtlingen die Gewährung elementarer Leistungen zu verweigern.
So berichten Berliner Beratungsstellen, dass insbesondere für neu ankommende Flüchtlinge
aus dem Kosovo und anderen Teilen der Bundesrepublik Jugoslawien im Herbst/Winter
1998/99 in einigen Bezirken die Anwendung des §1a AsylbLG eher die Regel als die Ausnahme
gewesen sei. Durch die Verweigerung von Sozialleistungen sollten die Flüchtlinge veranlasst
werden, Asylanträge zu stellen, weil damit die Umverteilungsregelung des Asylverfahrensgesetzes
greift und auch andere Bundesländer für die entstehenden Kosten zuständig würden.
In manchen Bezirken wurde Kosovo-Flüchtlingen darüber hinaus unterstellt, sie seien
deshalb in die Bundesrepublik Deutschland eingereist und nicht in einem der als sichere
Drittländer geltenden Transitstaaten geblieben, weil sie hier Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
beziehen wollten. Mit dieser Begründung wurde die Anwendung
des § 1a AsylbLG auch in einigen Entscheidungen verschiedener Kammern des VG Berlin
gerechtfertigt.
Die Beauftragte begrüßt den Grundsatzbeschluss des Oberverwaltungsgerichtes Berlin
(OVG 6 SN 230.98 vom 4. Februar 1999) zu den Voraussetzungen für die Anwendung der Missbrauchsregelung,
durch den das in diesem Fall betroffene Bezirksamt zur Zahlung von Leistungen
zum Lebensunterhalt nach dem Asylbewerberleistungsgesetz verpflichtet wurde: Allein
die Tatsache, dass jemand, der sein Heimatland aus prägenden Gründen nichtwirtschaftlicher
Art verlassen hat, um sich in die Bundesrepublik Deutschland zu begeben, auf dem
Landweg durch andere Staaten reist, in denen er vor einer Zurückschiebung vorläufig sicher
ist, rechtfertigt noch nicht die Annahme, er sei hier eingereist, um im Sinne von § 1a Nr. 1 AsylbLG
Leistungen nach diesem Gesetz zu erlangen.
Empfehlungen
Das Asylbewerberleistungsgesetz wurde unter der alten Bundesregierung, aber mit Unterstützung
auch der SPD-regierten Bundesländer eingeführt und in den letzten Jahren zweimal verschärft.
Eine Rücknahme der Verschärfungen des Gesetzes durch die beiden Novellen ist nicht
in die Koalitionsvereinbarung aufgenommen worden. Gleichwohl sind nach Auffassung der
Beauftragten eine Reihe von Verbesserungen dringend geboten, deren Realisierung auch bei
Fortbestand der derzeit gültigen rechtlichen Regelungen durchaus möglich ist:
- In vielen Fällen könnten die Leistungen statt als Sachleistungen in Form von Wertgutscheinen,
anderen unbaren Abrechnungen oder auch als Geldleistungen gewährt werden. Entsprechender
politischer Wille vorausgesetzt, können die Länder dies auf der bestehenden Geset
zesgrundlage ggf. durch Erlass sicherstellen. Die Flüchtlinge würden damit die Grundlage einer
selbstgestalteten Lebensführung zurückerhalten.
- Im Gesetz ist vorgesehen, dass die Höhe der zu gewährenden Leistungen jeweils zum 1. Januar
eines Jahres neu festgesetzt wird, „wenn und soweit dies unter Berücksichtigung der
tatsächlichen Lebenshaltungskosten (...) erforderlich ist“ (§ 3 Abs. 3 AsylbLG). Eine solche
Neufestsetzung der Beträge ist in den vergangenen Jahren nicht erfolgt. Zum nächst möglichen
Zeitpunkt muss eine Prüfung durchgeführt werden, auf deren Grundlage eine angemessene
Erhöhung der Leistungen rechtzeitig zum gesetzlich vorgegebenen Zeitpunkt erfolgen
kann, die dem Anstieg der tatsächlichen Lebenshaltungskosten Rechnung trägt. Ferner sollten
die Prüfergebnisse, die der Festsetzung der Leistungshöhe jeweils zugrunde liegen, veröffentlicht
und künftige Anpassungsprüfungen dem gesetzlichen Auftrag entsprechend jährlich vorgenommen
werden.
- Die Regelung im § 4 AsylbLG sieht eine ärztliche und zahnärztliche Behandlung lediglich
im Falle akuter Erkrankungen und Schmerzzustände vor. Die Abgrenzung von akuten und
chronischen Krankheiten ist im konkreten Einzelfall unter Umständen schwierig und kann nur
nach einer ärztlichen Untersuchung, nicht aber vom Sachbearbeiter im Sozialamt getroffen
werden. Um unzumutbare Härten zu vermeiden, sollte durch die Vergabe von Krankenscheinen
sichergestellt werden, dass die erforderlichen Untersuchungen im Zweifelsfall von ärztlichem
Personal durchgeführt werden. Die Bestimmungen des Gesetzes sind zudem in der Weise
anzuwenden, dass eine medizinische Behandlung von akuten Krankheitszuständen auch im
Zusammenhang mit chronischen Erkrankungen gewährleistet ist.
- Bei Anspruchseinschränkungen nach § 1a AsylbLG geht es in jedem Einzelfall um eine
weitere Absenkung eines gegenüber dem Bundessozialhilfegesetz ohnehin eingeschränkten
Existenzminimums der Betroffenen. Gerade solche erheblichen Eingriffe bedürfen nicht nur einer
sorgfältigen und umfassenden Prüfung der Umstände des Einzelfalls durch das Sozialamt,
sondern auch einer rechtzeitigen, schriftlich begründeten Ankündigung der geplanten Leistungseinschränkung
sowie schließlich eines schriftlich begründeten Bescheids.
Für den Fall, dass sich Entscheidungen im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gegen die
Sozialämter voraussehbar zeitlich herauszögern, sollten den Betroffenen – ohne damit einen
Rechtsanspruch anzuerkennen – bis zur gerichtlichen Entscheidung über das einstweilige
Rechtsschutzverfahren ungekürzte Hilfen (weiter) gewährt werden.
