Ausgabe März 2000

Bericht über die Lage der Ausländer in Deutschland vom 9. Februar 2000 (Auszüge)

Seit 1979, als das Amt des/der Ausländerbeauftragten eingerichtet wurde, ist es gewissermaßen Tradition, daß der/die jeweilige Amtsinhaberin „seiner“/“ihrer“ Bundesregierung mit Berichten und Denkschriften mahnende Worte ins Stammbuch schreibt (vgl. etwa das letzte Memorandum von Cornelia Schmalz-Jacobsen mitten im Wahlkampf 1998, dokumentiert in: „Blätter“, 10/1998, S. 1270-74). Nun war mit dem regulären Bericht, der laut Ausländergesetz alle zwei Jahre erarbeitet werden muß, erstmals eine Bestandsaufnahme der Ausländerpolitik unter Rot-Grün fällig. Einen Schwerpunkt des fast 300 Seiten starken Werk von Marieluise Beck bildet die Darstellung der „historischen“ Reform des Staatsangehörigkeitsrechts (vgl. dazu den Beitrag von Eberhard Seidel in „Blätter“, 8/1999). Weiter trägt der Bericht der zunehmenden Bedeutung der europäischen Ebene für migrationspolitische Fragen Rechnung. Erstmals werden außerdem ausführlich flüchtlingspolitische Themen behandelt. Und hier finden sich auch die deutlichsten Worte der Kritik an bestehenden Praktiken wie dem Flughafenverfahren oder der Zuteilung von weniger als dem Existenzminimum nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Wir dokumentieren zwei dieser brisanten Unterabschnitte. – D. Red.

Notwendige Änderungen am Flughafenverfahren

Angesichts der schwierigen Zustände am Flughafen Frankfurt am Main ist es zu begrüßen, dass inzwischen mit nachhaltigen Verbesserungen der dortigen sozialen Standards begonnen wurde. Es sind jedoch darüber hinaus auch Änderungen im Flughafenverfahren selbst erforderlich. Aus diesem Grund initiierte die Beauftragte einen Arbeitskreis auf Koalitionsebene mit dem Ziel, entsprechende Verbesserungen zu erwirken. Dieser Änderungsbedarf betrifft nach Auffassung der Beauftragten insbesondere folgende Punkte: - Herausnahme unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge aus dem Flughafenverfahren Schon in der vergangenen Legislaturperiode hatte sich die Beauftragte gemeinsam mit Wohlfahrts- und Menschenrechtsorganisationen sowie dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen dafür ausgesprochen, unbegleitete minderjährige Flüchtlinge aus dem Flug hafenverfahren herauszunehmen. Auch während des Berichtszeitraumes hatte diese Forderung Priorität, da die Bedingungen, unter denen das Verfahren stattfindet, kaum geeignet sind, das Kindeswohl angemessen zu berücksichtigen und weder der psychischen noch der physischen Konstitution von Minderjährigen hinreichend Rechnung zu tragen. Im Jahr 1998 sind von 57 asylsuchenden unbegleiteten Minderjährigen unter 16 Jahren am Flughafen Frankfurt am Main 53 eingereist und vier zurückgewiesen worden. Über Zurückweisungen ausserhalb des Flughafenverfahrens liegen keine Zahlen vor. § 18 a Asylverfahrensgesetz gibt keine Altersgrenze für diejenigen Personen vor, die das Flughafenverfahren durchlaufen müssen; im Asylverfahrensgesetz wird die Handlungsfähigkeit Minderjähriger grundsätzlich mit Vollendung des 16. Lebensjahres angesetzt (§ 12 Asyl- VfG). Dem Ausländergesetz zufolge gelten Minderjährige ab dem Alter von 16 Jahren als handlungsfähig, allerdings „steht die mangelnde Handlungsfähigkeit eines Minderjährigen seiner Zurückweisung und Zurückschiebung nicht entgegen“(vgl. § 68 AuslG). Der ehemalige Bundesinnenminister verwies auf dieser Grundlage im Jahr 1994 per Erlass darauf, dass auch minderjährige Asylsuchende im Alter von weniger als 16 Jahren nach der Regelung des § 18a AsylVerfG grundsätzlich nicht vom Flughafenverfahren ausgenommen sind. Dieser Erlass wird unter der neuen Bundesregierung zwar nur in wenigen Fällen angewandt, er wurde während des Berichtszeitraumes aber auch nicht außer Kraft gesetzt. Dies gilt, obwohl es sich bei den Betroffenen um Minderjährige handelt, die allein aus einem völlig fremden Kulturkreis hierher kommen, häufig belastende Vorerfahrungen zu bewältigen haben und schon aufgrund ihres niedrigen Lebensalters besonders schutzbedürftig sind. Nicht umsonst wird die Altersgrenze im „Übereinkommen über die Rechte des Kindes“ (UN-Kinderkonvention) bei 18 Jahren angesetzt. Um die Altersgrenze für die Asylmündigkeit der UN-Kinderkonvention anzupassen und entsprechend anzuheben, wäre eine Gesetzesänderung notwendig, für die sich absehbar keine Mehrheit im Bundestag findet. Für die strikte Einhaltung der Altersgrenze von 16 Jahren aber bedarf es der Rücknahme des Kanther-Erlasses durch den Bundesinnenminister. Die Beauftragte hält dies für absolut unerlässlich. Sie fordert, dass der Erlass zurückgenommen und durch eine Regelung sichergestellt wird, dass unbegleitete Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren aus dem Flughafenverfahren herausgenommen werden. Eine solche Regelung wäre geboten und ohne gesetzliche Änderung möglich. Das Schnellverfahren am Flughafen ist ersichtlich nicht auf unbegleitete Minderjährige unter 16 Jahren ausgelegt. Schon aus diesem Grund könnte nach dem Gesetz eine Einreise in diesen Fällen gestattet werden. Das Grenzschutzamt Frankfurt am Main ist mit Zustimmung des BMI in der Vergangenheit bei den Unbegleiteten unter 14 Jahren auch so verfahren, weil eine Unterbringung am Flughafen Frankfurt am Main nicht möglich war. Eine generelle Herausnahme von unbegleiteten Minderjährigen unter 16 Jahren aus dem Flughafenverfahren durch eine Weisung sei nach Auffassung des BMI nach der geltenden Rechtslage nicht möglich. Zudem erfolge die Bestellung eines Pflegers, die für die unter 16 jährigen zur Asylantragstellung notwendig sei, in der überwiegenden Zahl der Fälle innerhalb von ein bis zwei Tagen ab der Äußerung des Schutzgesuches. - Feststellung von Abschiebungshindernissen nach § 53 Abs. 6 AuslG Nach Auffassung des Bundesinnenministeriums nimmt das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge unter Hinweis auf seine umfassende Sachaufklärungspflicht auch eine Prüfung von Abschiebungshindernissen gemäß § 53 Abs. 6 AuslG (erhebliche konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit) vor. Erkenntnissen des UNHCR zufolge, die durch Vertreter des Bundesamtes bestätigt wurden, hat es jedoch am Flughafen Frankfurt am Main bisher keinen Fall gegeben, in dem Abschiebungshindernisse aufgrund einer Gefahr für Leib und Leben festgestellt worden wären. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang § 60 Abs. 5 AuslG, der es seinem Wortlaut nach nicht zulässt, dass bei der Entscheidung des Bundesamtes oder des Verwaltungsgerichts über die Zurückweisung an der Grenze Abschiebungshindernisse wegen einer Gefahr für Leib und Leben nach § 53 Abs. 4 AuslG berücksichtigt werden. Erfreulicherweise hat das Bundesministerium des Innern in einem Schreiben vom 25. Oktober 1999 die Grenzschutzbehörden jetzt ermächtigt, in diesen Fällen gem. § 58 Abs. 2 AuslG die Einreise zu gestatten. gen in bestimmten Fällen übermäßige Gewalt angewendet worden oder es zu Misshandlungen durch Beamte des Bundesgrenzschutzes gekommen sei, aufgrund der Schwere des Vorwurfes und verschiedener Ermittlungsverfahren, die seit einiger Zeit schon anhängig sind, zu Recht breiten Raum ein. Entsprechende Vorwürfe waren auch Anlass für den Besuch der Delegation am Flughafen gewesen. Im Berichtszeitraum kam es erneut zu einem Todesfall. Während eines Abschiebeversuches vom Flughafen Frankfurt am Main verstarb am 28. Mai 1999 ein sudanesischer Asylbewerber. In der Folge wurde die „Durchführung von Rückführungsmaßnahmen“ neu geregelt. Nach Auffassung der Beauftragten sind aber nicht nur klare Handlungsanweisungen für den Umgang des Bundesgrenzschutzes mit abzuschiebenden Personen unbedingt notwendig. Darüber hinaus sollten für die Beamten auch Möglichkeiten geschaffen werden, ihre Arbeitsbedingungen, die an sie gestellten Anforderungen und ihr eigenes Verhalten in kritischen Situationen unter professioneller Anleitung, d.h. mit Supervision, zu reflektieren. Ein solches zweigleisiges Verfahren ist erforderlich, um so weit wie irgend möglich sicherzustellen, dass Abschiebungen von abgelehnten Asylsuchenden unter menschenwürdigen Umständen erfolgen.

Asylbewerberleistungsgesetz

Bereits im Juni 1993 wurde mit der Verabschiedung eines eigenen Gesetzes über die Regelung sozialer Mindeststandards für Asylbewerberinnen und Asylbewerber eine substantielle Einschränkung des Fürsorgegedankens vorgenommen, der das Sozialhilferecht bis dahin geleitet hatte. Das Asylbewerberleistungsgesetz nimmt bestimmte Personengruppen grundsätzlich aus dem Regelungsbereich des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) heraus und schränkt ihre Leistungsansprüche nachhaltig ein. Die wesentlichen Bestimmungen lauten: - Der Wert der zu gewährenden Grundleistung wurde um rund 20% gegenüber dem Regelsatz des BSHG gekürzt; - der notwendige Bedarf an Ernährung, Unterkunft, Heizung, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege sowie an Gebrauchs- und Verbrauchsgütern des Haushaltes wird vorrangig durch Sachleistungen gedeckt. Nur „soweit es nach den Umständen erforderlich ist“ können anstelle der vorrangig zu gewährenden Sachleistungen Wertgutscheine oder vergleichbare unbare Abrechnungen oder Geldleistungen gewährt werden; - der monatlich zur Verfügung gestellte Bargeldbetrag beträgt bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres monatlich 40.- DM, vom Beginn des 15. Lebensjahres an 80.- DM; - medizinische Hilfen – ärztliche und zahnärztliche Behandlung einschließlich der Versorgung mit Arznei- und Verbandsmitteln – sowie sonstige Leistungen, die zur Besserung oder Linderung von Krankheiten bzw. zur Genesung erforderlich sind, werden lediglich zur Behandlung akuter Erkrankungen und Schmerzzustände gewährt; - Ausweitung des Personenkreises, der vom AsylbLG erfasst wird (Novelle 1997). Aufgrund dieser massiven Einschränkungen und der grundsätzlichen gesellschaftspolitischen Bedeutung, die der Ausgliederung der Sozialleistungen an Asylsuchende und andere Gruppen von Ausländerinnen und Ausländern aus dem Bundessozialhilfegesetz zukommt, war das Asylbewerberleistungsgesetz vom Beginn seines Inkrafttretens an rechtlich und politisch äußerst umstritten. Fachleute aus dem medizinischen Bereich, die Wohlfahrtsverbände, Menschenrechts- und Flüchtlingsorganisationen dokumentieren seither immer wieder Fälle, die die negativen Folgen der restriktiven Leistungsgewährung deutlich machen und fordern die Rücknahme des Gesetzes. Faktisch wurde demgegenüber im Laufe der vergangenen Jahre sowohl die Dauer der Leistungskürzungen auf nunmehr drei Jahre verlängert, als auch der betroffene Personenkreis erweitert: „Leistungsberechtigt“ sind nunmehr sowohl Personen, die sich (nach erfolgter Einreise oder am Flughafen) im Asylverfahren befinden und geduldete bzw. vollziehbar ausreisepflichtige Flüchtlinge, als auch Flüchtlinge, die wegen eines Krieges in ihrem Heimatland eine Aufenthaltbefugnis nach § 32 oder § 32a des Ausländergesetzes besitzen (§ 1 Abs. 1 AsylbLG). Im Berichtszeitraum einigten sich Bundestag und Bundesrat auf eine weitere Verschärfung des Asylbewerberleistungsgesetzes. Änderungen des Asylbewerberleistungsgesetzes 1998 Im September 1997 legte das Land Berlin dem Bundesrat einen Gesetzentwurf vor, dem zufolge Ausländerinnen und Ausländer, „die illegal einreisen und trotz entsprechender Beratung keinen Asylantrag stellen“, von dem Anspruch auf volle Leistungsgewährung ausgeschlossen werden sollten. Dieser Entwurf wurde im Zuge der sich anschliessenden politischen Auseinandersetzung um die Bekämpfung eines angeblichen massenhaften Missbrauchs von Sozialleistungen durch Flüchtlinge und andere Ausländer erweitert. Zum 1. September 1998 trat mit der Missbrauchsklausel des § 1a AsylbLG die bislang letzte Neuregelung des Asylbewerberleistungsgesetzes in Kraft. Der jetzt gültigen Regelung zufolge sollen Personen, „die in die Bundesrepublik Deutschland eingereist sind, um Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz zu erlangen“, oder „bei denen aus von ihnen zu vertretenden Gründen aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht vollzogen werden können“ Leistungen nach diesem Gesetz nur noch erhalten, „soweit dies im Einzelfall nach den Umständen unabweisbar geboten ist“. Die noch restriktiveren Anwendungskriterien, die zwischenzeitlich bei den Ressortabstimmungen zur Debatte gestanden hatten – dies betraf die weitgehende Streichung von Leistungen allein aufgrund einer illegal erfolgten Einreise oder in Fällen, in denen Flüchtlinge, „nicht freiwillig ausreisen, obwohl ihrer Ausreise (...) keine rechtlichen oder tatsächlichen Hindernisse entgegenstehen“ – konnten nicht zuletzt durch die Intervention der Beauftragten und einer Vielzahl gesellschaftlicher Gruppen verhindert werden. Die Praxis zeigt jedoch, dass die im Gesetz fixierten Generalklauseln zur Anspruchseinschränkung immer wieder von Sozialämtern flächendeckend und ohne Berücksichtigung von Einzelfallumständen herangezogen werden, um Flüchtlingen die Gewährung elementarer Leistungen zu verweigern. So berichten Berliner Beratungsstellen, dass insbesondere für neu ankommende Flüchtlinge aus dem Kosovo und anderen Teilen der Bundesrepublik Jugoslawien im Herbst/Winter 1998/99 in einigen Bezirken die Anwendung des §1a AsylbLG eher die Regel als die Ausnahme gewesen sei. Durch die Verweigerung von Sozialleistungen sollten die Flüchtlinge veranlasst werden, Asylanträge zu stellen, weil damit die Umverteilungsregelung des Asylverfahrensgesetzes greift und auch andere Bundesländer für die entstehenden Kosten zuständig würden. In manchen Bezirken wurde Kosovo-Flüchtlingen darüber hinaus unterstellt, sie seien deshalb in die Bundesrepublik Deutschland eingereist und nicht in einem der als sichere Drittländer geltenden Transitstaaten geblieben, weil sie hier Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz beziehen wollten. Mit dieser Begründung wurde die Anwendung des § 1a AsylbLG auch in einigen Entscheidungen verschiedener Kammern des VG Berlin gerechtfertigt. Die Beauftragte begrüßt den Grundsatzbeschluss des Oberverwaltungsgerichtes Berlin (OVG 6 SN 230.98 vom 4. Februar 1999) zu den Voraussetzungen für die Anwendung der Missbrauchsregelung, durch den das in diesem Fall betroffene Bezirksamt zur Zahlung von Leistungen zum Lebensunterhalt nach dem Asylbewerberleistungsgesetz verpflichtet wurde: Allein die Tatsache, dass jemand, der sein Heimatland aus prägenden Gründen nichtwirtschaftlicher Art verlassen hat, um sich in die Bundesrepublik Deutschland zu begeben, auf dem Landweg durch andere Staaten reist, in denen er vor einer Zurückschiebung vorläufig sicher ist, rechtfertigt noch nicht die Annahme, er sei hier eingereist, um im Sinne von § 1a Nr. 1 AsylbLG Leistungen nach diesem Gesetz zu erlangen.

Empfehlungen

Das Asylbewerberleistungsgesetz wurde unter der alten Bundesregierung, aber mit Unterstützung auch der SPD-regierten Bundesländer eingeführt und in den letzten Jahren zweimal verschärft. Eine Rücknahme der Verschärfungen des Gesetzes durch die beiden Novellen ist nicht in die Koalitionsvereinbarung aufgenommen worden. Gleichwohl sind nach Auffassung der Beauftragten eine Reihe von Verbesserungen dringend geboten, deren Realisierung auch bei Fortbestand der derzeit gültigen rechtlichen Regelungen durchaus möglich ist: - In vielen Fällen könnten die Leistungen statt als Sachleistungen in Form von Wertgutscheinen, anderen unbaren Abrechnungen oder auch als Geldleistungen gewährt werden. Entsprechender politischer Wille vorausgesetzt, können die Länder dies auf der bestehenden Geset zesgrundlage ggf. durch Erlass sicherstellen. Die Flüchtlinge würden damit die Grundlage einer selbstgestalteten Lebensführung zurückerhalten. - Im Gesetz ist vorgesehen, dass die Höhe der zu gewährenden Leistungen jeweils zum 1. Januar eines Jahres neu festgesetzt wird, „wenn und soweit dies unter Berücksichtigung der tatsächlichen Lebenshaltungskosten (...) erforderlich ist“ (§ 3 Abs. 3 AsylbLG). Eine solche Neufestsetzung der Beträge ist in den vergangenen Jahren nicht erfolgt. Zum nächst möglichen Zeitpunkt muss eine Prüfung durchgeführt werden, auf deren Grundlage eine angemessene Erhöhung der Leistungen rechtzeitig zum gesetzlich vorgegebenen Zeitpunkt erfolgen kann, die dem Anstieg der tatsächlichen Lebenshaltungskosten Rechnung trägt. Ferner sollten die Prüfergebnisse, die der Festsetzung der Leistungshöhe jeweils zugrunde liegen, veröffentlicht und künftige Anpassungsprüfungen dem gesetzlichen Auftrag entsprechend jährlich vorgenommen werden. - Die Regelung im § 4 AsylbLG sieht eine ärztliche und zahnärztliche Behandlung lediglich im Falle akuter Erkrankungen und Schmerzzustände vor. Die Abgrenzung von akuten und chronischen Krankheiten ist im konkreten Einzelfall unter Umständen schwierig und kann nur nach einer ärztlichen Untersuchung, nicht aber vom Sachbearbeiter im Sozialamt getroffen werden. Um unzumutbare Härten zu vermeiden, sollte durch die Vergabe von Krankenscheinen sichergestellt werden, dass die erforderlichen Untersuchungen im Zweifelsfall von ärztlichem Personal durchgeführt werden. Die Bestimmungen des Gesetzes sind zudem in der Weise anzuwenden, dass eine medizinische Behandlung von akuten Krankheitszuständen auch im Zusammenhang mit chronischen Erkrankungen gewährleistet ist. - Bei Anspruchseinschränkungen nach § 1a AsylbLG geht es in jedem Einzelfall um eine weitere Absenkung eines gegenüber dem Bundessozialhilfegesetz ohnehin eingeschränkten Existenzminimums der Betroffenen. Gerade solche erheblichen Eingriffe bedürfen nicht nur einer sorgfältigen und umfassenden Prüfung der Umstände des Einzelfalls durch das Sozialamt, sondern auch einer rechtzeitigen, schriftlich begründeten Ankündigung der geplanten Leistungseinschränkung sowie schließlich eines schriftlich begründeten Bescheids. Für den Fall, dass sich Entscheidungen im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gegen die Sozialämter voraussehbar zeitlich herauszögern, sollten den Betroffenen – ohne damit einen Rechtsanspruch anzuerkennen – bis zur gerichtlichen Entscheidung über das einstweilige Rechtsschutzverfahren ungekürzte Hilfen (weiter) gewährt werden.

Aktuelle Ausgabe Februar 2020

In der Februar-Ausgabe warnen die ehemaligen US-Politiker Ernest J. Moniz und Sam Nunn vor einem erneuten Wettrüsten zwischen Russland und den USA. Hans-Gerd Marian und Michael Müller von den NaturFreunden Deutschlands legen die braunen Linien der deutschen Umweltbewegung offen. Der Vorsitzende der SWP, Volker Perthes, fragt nach den Auswirkungen der jüngsten Spannungen zwischen den USA und Iran – auch und gerade für Europa. Die indische Schriftstellerin Arundhati Roy zeigt, wie die regierenden Hindu-Nationalisten Millionen Menschen zu Staatenlosen machen und so ein neues Kastensystem schaffen könnten. Und der Stadtforscher Paul Chatterton skizziert die Zukunft der klimaneutralen, nachhaltig produzierenden Stadt.

Zur Ausgabe Probeabo