»Der Anstieg der Zuwanderung wird überschätzt«

Studie des Paritätischen Gesamtverbandes zur Zuwanderung in der EU, 13.1.2014

Unter welchen Voraussetzungen dürfen Rumänen und Bulgaren nach Deutschland einreisen?

Zuwanderinnen und Zuwanderer aus EU-Staaten – darunter auch aus Rumänien und Bulgarien - sind in Deutschland freizügigkeitsberechtigt. Das heißt, sie haben das Recht, uneingeschränkt nach Deutschland einzureisen und sich hier bis zu drei Monate voraussetzungslos aufzuhalten. Dieses Freizügigkeitsrecht ergibt sich aus den europäischen Verträgen und wird in Deutschland mit dem Frezügigkeitsgesetz im nationalen Recht umgesetzt. Anders als Nicht-EU-Bürgerinnen und Nicht-EU-Bürger genießen EU-Bürgerinnen und EU-Bürger viele Vorteile wie das kommunale Wahlrecht und erleichterte Bedingungen bei der Familienzu- sammenführung. Allerdings ist der Aufenthalt nach Ablauf der ersten drei Monate an bestimmte Bedingungen geknüpft. Ende Oktober 2013 hielten sich insgesamt 406.000 rumänische und bulgarische Bürgerinnen und Bürger in Deutschland auf. Die Nettozuwanderung betrug 2012 75.000 Personen und bis November 2013 46.000 Personen.

Wie gestaltet sich der Zugang zum Arbeitsmarkt für Personen aus Rumänien und Bulgarien?

Bis zum 31.12.2013 benötigten bulgarische und rumänische Staatsangehörige aufgrund der eingeschränkten Arbeitnehmerfreizügigkeit für die Aufnahme einer abhängigen Beschäftigung eine Arbeitsgenehmigung. Seit dem 01.01.2014 entfällt diese Notwendigkeit und sie können ohne vorherige Genehmigung sowohl geringfügige als auch sozialversicherungspflichtige Beschäftigungen aufnehmen. Bereits vor dem 01.01.2014 bestand aufgrund der Niederlassungsfreiheit die Möglichkeit der Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit, die allerdings nicht immer ein ausreichendes Einkommen sicherte. Viele Zuwanderinnen und Zuwanderer wurden aufgrund der Einschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit zur Sicherung ihres Lebensunterhaltes in ausbeuterische Strukturen gedrängt und übten Scheinselbstständigkeiten oder abhängige Beschäftigungen zu Niedriglöhnen ohne Sozialversicherungsschutz aus. Um dagegen vorzugehen, haben die Arbeits- und Sozialminister der Länder die Intensivierung der Kontrollen und die Aufnahme einer Missbrauchsregelung vorgeschlagen, die bei Zweifeln an einer tatsächlichen Selbstständigkeit greifen soll. Außerdem soll die Gewerbeanmeldung erschwert werden. Für die oft in prekären Verhältnissen tätigen Rumänen und Bulgaren ist dies jedoch keine Hilfe. Vielmehr ist der Ausbeutung auf dem Arbeitsmarkt mit Hilfe von Unterstützungsangeboten für die Betroffenen zu ihren Rechten und Pflichten und der Einführung eines allgemeinen gesetzlichen existenzsichernden Mindestlohns zu begegnen.

Sind Rumänen und Bulgaren besonders von Arbeitslosigkeit betroffen?

Nein. Im November 2013 gab es insgesamt 15.500 arbeitslos gemeldete Rumänen und Bul- garen, das entspricht einem Anteil von 0,6 % an allen Arbeitslosen.

Welchen Anspruch haben Rumänen und Bulgaren auf Sozialleistungen?

Für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts sind Ausländerinnen und Ausländer, die weder Arbeitnehmer noch Selbstständige sind, von Leistungen nach dem SGB II (Hartz IV) ausgeschlossen. In diesem Zeitraum können geringfügige oder sozialversicherungspflichtige Beschäftigte und selbstständig Tätige aufstockende Leistungen nach dem SGB II beantragen, wenn ihr Verdienst nicht ausreicht, um ihren Lebensunterhalt zu sichern.

Über den Zeitraum von drei Monaten hinaus besteht sowohl für das Arbeitslosengeld II nach dem SGB II wie auch für die Sozialhilfe ein Leistungsausschluss für die Personen, die sich allein zum Zwecke der Arbeitssuche in Deutschland aufhalten. Der Leistungsausschluss für nur arbeitssuchende EU-Bürgerinnen und EU-Bürger ist sehr umstritten und der Europäische Gerichtshof klärt derzeit, ob dieser mit den im Europarecht geltenden Gleichbehandlungsgeboten und Diskriminierungsverboten vereinbar ist. Bislang haben viele deutsche Sozialgerichte den Betroffenen aufgrund erheblicher Zweifel an der Europarechtskonformität des Ausschlusses, Leistungen nach dem SGB II im Rahmen von vorläufigen Beschlüssen zugesprochen.

Aus Sicht des Paritätischen fördert der generelle Leistungsausschluss die Segregation, statt die Integration der Betroffenen und belastet die Kommunen zusätzlich. Darüber hinaus führt der Leistungsausschluss für die Betroffenen oftmals auch zu Problemen in anderen Lebensbereichen, etwa zu einem Ausschluss von Krankenversicherungsleistungen und menschenwürdigem Wohnraum sowie von Bildungsleistungen für die Kinder. Zudem ist festzuhalten, dass der Anteil von bulgarischen und rumänischen Staatsangehörigen an allen SGB-II Leistungen sowohl im Juli als auch im Dezember 2013 mit jeweils 0,3 % sehr gering ist.

Nehmen Bulgaren und Rumänen in hohem Maße SGB II Leistungen in Anspruch?

Nein. Insgesamt gab es im Juli 2013 rund 38.000 bulgarische und rumänische Leistungsberechtigte nach dem SGB II, das entspricht einem Anteil von 0,6 % aller Leistungsberechtigten. Die Arbeitslosenquote bei Bürgerinnen und Bürgern aus Rumänien und Bulgarien lag im Dezember 2013 insgesamt bei 7,4 % und damit deutlich geringer als die durchschnittliche Arbeitslosenquote von Ausländern (14,7%) und der Bevölkerungsdurchschnitt (7,7%).

Wann liegt Sozialleistungsmissbrauch vor und wie kann dagegen vorgegangen werden?

Dem Koalitionsvertrag ist zu entnehmen, dass die Bundesregierung „der ungerechtfertigten Inanspruchnahme von Sozialleistungen durch EU-Bürger“ entgegenwirken will. Die sozialen Sicherungssysteme sollen auch mit Hilfe von befristeten Wiedereinreisesperren geschützt werden.

Ein Verstoß gegen Pflichten von Leistungsbeziehern kann vorliegen, wenn die Arbeitssuche nur vorgetäuscht wird und keine tatsächlichen Bemühungen unternommen werden, einen Job zu finden oder die selbstständige Tätigkeit tatsächlich gar nicht ausgeübt wird. Wie jeder andere Arbeitsuchende auch, müssen auch ausländische Arbeitssuchende ihre Eigenbemühungen nachweisen und können bei Pflichtverletzung mit Kürzungen und vollständigem Entzug der Leistungen sanktioniert werden. Auch die selbstständig Tätigen, die aufstockende Leistungen erhalten, können im Rahmen der Eingliederungsvereinbarung verpflichtet werden, ihre selbstständige Tätigkeit nachzuweisen und bei dem Verdacht des Missbrauchs kann die Finanzkontrolle Schwarzarbeit der Hauptzollämter diesem durch das Aufsuchen vor Ort nachgehen. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung kommt in seinem neuesten Bericht vom 23. Dezember 2013 zu der Einschätzung, dass kein umfangreicher Leistungsmissbrauch durch Selbstständige, die ihren Verdienst mit SGB II Leistungen aufstocken, vorliegt.

Unter welchen Bedingungen kann das Freizügigkeitsrecht entzogen und eine Wiedereinreisesperre verhängt werden?

Nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit kann Deutschland EU-Bürgerinnen und EU-Bürger ausweisen und ihnen evtl. die Wiedereinreise verbieten. Strafrechtliche Verurteilungen allein rechtfertigen diese Maßnahmen jedoch nicht und nach der Rechtsprechung des EuGH ist eine intensive Einzelfallprüfung erforderlich. Zwar stellt die Schonung der Sozialkassen ein legitimes Interesse dar, jedoch fordert der EuGH ein Mindestmaß an „finanzieller Solidarität“ und die Inanspruchnahme von Sozialleistungen darf nicht automatisch zur Ausweisung führen.

Die bestehenden sozialrechtlichen Regelungen reichen aus, um im Einzelfall Pflichtverletzungen von Leistungsbeziehern zu sanktionieren. Den geforderten Wiedereinreisesperren stehen die Vorgaben durch das EU-Recht entgegen.

Wie werden die zukünftigen Entwicklungen eingeschätzt?

Der Umfang der zukünftigen Zuwanderung ist schwer vorauszusagen. Das Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung (IAB) weist darauf hin, dass in der Vergangenheit der Anstieg der Zuwanderung für die Länder, die die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit erlangt haben, häufig überschätzt wurde. Für das Jahr 2014 geht das IAB von einer Steigerung der Nettozuwanderung von 75.000 (2012) auf 100.000 bis 180.000 Personen aus Rumänien und Bulgarien aus.

Aufgrund der Erfahrungen mit den EU-8-Staaten geht die Bundesagentur für Arbeit, nach der Einführung der Arbeitnehmerfreizügigkeit, von einer schrittweisen Normalisierung der Beschäftigtenstruktur aus, also einem weiteren deutlichen Anstieg der sozialversicherungspflichtig und geringfügig Beschäftigten, sowie einem Rückgang der Anteile bei Saisonarbeitskräften, Selbstständigen und Beschäftigten in der Landwirtschaft.

Gewiss muss auch einkalkuliert werden, dass die Zahl derer, die Leistungen nach SGB II /SGB XII beantragen, steigen kann. Von einer massenhaften „Einwanderung in die Sozialsysteme“ kann aber keine Rede sein. Wichtig ist es jetzt die Bedingungen dafür zu schaffen, dass die- jenigen, die hier perspektivisch leben werden, schnell Zugang zu adäquaten Bildungsangeboten und zum Arbeitsmarkt bekommen. Es besteht – regional unterschiedlich – erheblicher Beratungs- und Unterstützungsbedarf. Hier ist auch der Bund gefordert, die entsprechenden Angebote auszubauen. Dazu gehört neben Maßnahmen zur Integration in den Arbeitsmarkt insbesondere auch eine Aufstockung der Bundesmittel für existierende Beratungsangebote, insbesondere für die Migrationsberatung für erwachsene Zuwanderer (MBE).

Haben Rumänen und Bulgaren Anspruch auf Kindergeld?

EU-Bürgerinnen und EU-Bürger haben in Deutschland – unabhängig von einer Erwerberbstätigkeit – Anspruch auf Kindergeld, selbst wenn die Kinder, für die das Kindergeld bezogen wird, nicht in Deutschland leben. Die einzige Voraussetzung ist, dass die Eltern des Kindes ihren gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland haben (§ 62 Einkommenssteuergesetz). Um den gewöhnlichen Aufenthalt zu dokumentieren, ist die subjektive Aussage der Betreffenden, ihren bzw. seinen Lebensmittelpunkt nach Deutschland verlegt zu haben, ausreichend. Einige Familienkassen verlangen zunehmend Arbeits- und Mietverträge von den Einwanderern, bevor das gewährt wird, obwohl dies rechtlich nicht festgeschrieben ist. Damit werden Obdach- und/oder Arbeitslose von dieser Leistung ohne Grundlage ausgeschlossen.

Die Forderung, die Kindergeldzahlung an den Schulbesuch der Kinder in Deutschland zu knüpfen, ist mit dem europäischen Recht nicht vereinbar. In Verordnung 883/2004 steht in Art. 67 deutlich, „Eine Person hat auch für Familienangehörige, die in einem anderen Mitgliedstaat wohnen, Anspruch auf Familienleistungen nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats, als ob die Familienangehörigen in diesem Mitgliedstaatwohnen würden“.

Wie ist der Anspruch auf medizinische Versorgung für rumänischen und bulgarischen Staatsangehörigen geregelt?

Haben bulgarische und rumänische Staatsangehörige nur einen vorübergehenden Aufenthalt in Deutschland und sind sie in ihrem jeweiligen Herkunftsland krankenversichert, so besteht über die Europäische Krankenversicherungskarte (EHIC) bei einem Unfall oder einer akuten Erkrankung Zugang zur Gesundheitsversorgung in Deutschland. Berichte aus verschiedenen Kommunen deuten jedoch daraufhin, dass trotz des bestehenden Versicherungsschutzes die Behandlung teilweise, z.B. aufgrund von Abrechnungsschwierigkeiten, abgelehnt wird.

Für Personen, die sich dauerhaft in Deutschland aufhalten, gelten die folgenden Regelungen: Bulgarische und rumänische Staatsangehörige, die keinen anderweitigen Anspruch auf Absicherung im Krankheitsfall haben, zuletzt krankenversichert oder bisher noch nicht krankenversichert waren, sind in der Regel in Deutschland versicherungspflichtig, d.h., sie müssen sich bei einer Krankenversicherung anmelden (können). Von dieser Regelung sind jedoch nicht erwerbstätige Freizügigkeitsberechtigte ausgenommen. Mit nicht erwerbstätigen Freizügigkeitsberechtigten sind nicht die arbeitssuchenden Zuwanderer und Zuwanderinnen aus Bulgarien und Rumänien gemeint, sondern Menschen, die weder erwerbstätig sind, noch Arbeit suchen, noch aus sonstigen Gründen freizügigkeitsberechtigt sind, also z.B., Rentner, Studierende oder dauerhaft erwerbsunfähige Personen. Diese Personengruppe muss bereits als Voraussetzung ihrer Freizügigkeit über ausreichenden Krankenversicherungsschutz verfügen.

Auch hier zeigen Berichte aus den Kommunen, dass den Unionsbürgern und Unionsbürgerinnen die Aufnahme in die gesetzliche Krankenversicherung teilweise unrechtmäßig verwehrt wird, z.B. wenn arbeitssuchende Staatsangehörige aus Bulgarien und Rumänien nicht als arbeitssuchend anerkannt werden und der Gruppe der Nicht-Erwerbstätigen zugeordnet werden.

Haben Menschen aus Rumänien und Bulgarien automatisch das Recht, an einem Integrationskurs teilzunehmen?

Staatsangehörige aus Bulgarien und Rumänien, sowie alle anderen EU-Bürgerinnen und EU-Bürger, haben nach derzeitigem Recht keinen gesetzlichen Anspruch auf die Teilnahme an einem Integrationskurs. Sie können lediglich im Rahmen ausreichender Kursplätze zur Teilnahme zugelassen werden. Über eine Zulassung entscheidet dabei das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) unter Berücksichtigung der Integrationsbedürftigkeit der Antragstellenden. Laut der Integrationskursgeschäftsstatistik für das erste Halbjahr 2013 betrug der Anteil der EU-Bürgerinnen und EU-Bürgern an den Integrationskursen ca. 40%, der Anteil bulgarischer und rumänischer Staatsangehöriger lag bei insgesamt 10,8%. Damit stammten im ersten Halbjahr 2013 die meisten Kursbeginnenden aus Bulgarien und Rumänien.

Hier zeigt sich ein Widerspruch: Nach der Einführung der vollen Freizügigkeit für bulgarische und rumänische Staatsangehörige zum 1.1.2014 dürfen diese nun in Deutschland geringfügige und sozialversicherungspflichte Arbeit aufnehmen. Gleichzeitig werden dem Personenkreis jedoch Grenzen bei der Teilnahme an einem Integrationskurs und damit auch beim Erwerb deutscher Sprachkenntnisse, die für die Berufsausübung zwingend notwendig sind, aufgezeigt.

Die Tatsache, dass die Förderung der Bereitschaft zum Spracherwerb auch im öffentlichen Interesse liegen sollte, hat der Bundesrat nun jüngst erkannt: Am 19.12.2013 hat der Bundesrat einen Gesetzesentwurf zur Öffnung der Integrationskurse in den Bundestag eingebracht, der vorsieht einen Teilnahmeanspruch von EU-Bürgerinnen und EU-Bürgern an den Integrationskursen zu schaffen.

Im Koalitionsvertrag steht zwar, dass man die Teilnahme von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern an Integrationskursen weiterhin sicherstellen wolle. Es soll aber kein Rechtsanspruch auf Teilnahme geschaffen werden. Ob zukünftig genügend Plätze zur Verfügung stehen ist unklar. Faktisch scheitert die Teilnahme zudem häufig daran, dass der notwendige Eigenanteil von den Betroffenen nicht aufgebracht werden kann.

Die Originalfassung des Berichts finden Sie hier.