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»Der Sozialstaat profitiert von Zuwanderung«

Studie des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) im Auftrag der Bertelsmann Stiftung, 27.11.2014

Vorwort – Deutschland profitiert von Zuwanderung

Zwei Drittel der Deutschen sind laut einer Umfrage der Bertelsmann Stiftung davon überzeugt, dass Zuwanderung nach Deutschland zulasten der Sozialsysteme erfolgt. Die Frage steht also im Raum: Sind Ausländer tatsächlich eine Belastung für den deutschen Sozialstaat?

Ausländer entlasten den Sozialstaat

Ein Blick auf die Fakten schafft hier Klarheit. Die vorliegende Studie von Holger Bonin vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) belegt, dass Ausländer den Sozialstaat entlasten, das heißt, sie tragen mehr zu den öffentlichen Haushalten bei, als sie von diesen in Form von Trans-ferleistungen empfangen. Rechnet man alle Sozialtransfers inklusive der Ausgaben für Bildung und Bildungsförderung, die die 6,6 Mio. in Deutschland lebenden Ausländerinnen und Ausländer 2012 erhalten haben, gegen die Steuern und Abgaben, die diese Gruppe im gleichen Jahr dem Staat überwiesen hat, bleibt dem Staat ein Nettogewinn von 3.300 Euro pro Kopf. 22 Mrd. Euro haben Ausländer im Jahr 2012 insgesamt beigetragen; Deutschland profitiert finanziell also beachtlich von seiner ausländischen Wohnbevölkerung.

Die Rechnung des ZEW ist dabei eher konservativ, da hier nur die Beiträge jener Menschen einge-flossen sind, die keine deutsche Staatsangehörigkeit besitzen. Nähme man noch jene ausländischen Mitbürger hinzu, die die deutsche Staatsangehörigkeit angenommen haben, würde der fiskalische Nutzen mit großer Wahrscheinlichkeit noch höher ausfallen, da dieser Personenkreis im Durchschnitt ökonomisch erfolgreicher ist als die Gruppe der Ausländer.

Diese aktuelle Momentaufnahme für das Jahr 2012 bestätigt frühere Befunde. Studien aus den Jah-ren 2004 und 2006 haben errechnet, dass Ausländer auch damals schon mehr Steuern und Abgaben geleistet als sie vom Staat an individuellen Sozialtransfers erhalten haben: 2004 belief sich der Nettobeitrag jedes Ausländers auf 2.000 Euro, 2006 auf 1.900 Euro. Die im Vergleich zu den damaligen Zahlen deutlich höheren Nettobeiträge im Jahr 2012 spiegeln die günstige Entwicklung am hiesigen Arbeitsmarkt der letzten Jahre wider. Weil die Arbeitslosenzahlen heute niedriger lie-gen, fällt entsprechend auch die Steuer-Transfer-Rechnung für die ausländische Wohnbevölkerung erheblich günstiger aus.

Geht diese positive Rechnung ebenfalls auf, wenn man berücksichtigt, dass die bei uns lebenden Ausländer älter werden und damit künftig mehr Sozialtransfers in Anspruch nehmen sowie weniger Steuern und Beiträge zahlen werden? Um diese Frage zu beantworten, hat das ZEW Generationen-bilanzen berechnet, die für jeden Geburtsjahrgang die bei unveränderten wirtschaftlichen und fiskalpolitischen Rahmenbedingungen noch bis an das Lebensende anfallenden Steuern, Beiträge und Transfers aufaddieren.

Im Ergebnis bleibt für die 2012 in Deutschland lebenden Ausländer das Bild auch bei dieser voraus-schauenden Generationenrechnung positiv. Durchschnittlich werden sie in ihrem Leben pro Kopf 22.300 Euro mehr an den Staat überweisen, als sie an Transfers von diesem erhalten. In Summe wird der Sozialstaat demnach in einer Größenordnung von 147,9 Mrd. Euro von den hier bereits lebenden Ausländern profitieren.

Die Gewinne könnten mithilfe kostenneutraler Investitionen in Bildungsaufstiege junger Ausländer noch höher ausfallen

Diese Summe könnte noch deutlich höher ausfallen – wenn es gelingen würde, durch gezielte Anstrengungen bei der jungen Ausländergeneration Bildungsaufstiege zu realisieren. Auch dazu liefert die ZEW-Studie eindrucksvolle Zahlen: Bei jedem heute unter 30-jährigen Ausländer, der unter dem Steuerniveau bleibt, was durchschnittliche deutsche Bürgerinnen und Bürger an den Staat überweisen, verliert der Staat Nettozusatzeinnahmen von 118.400 Euro pro Kopf.

Im Umkehrschluss gilt: So viel Geld könnte der Staat kostenneutral in bildungspolitische Maß-nahmen für die Bildungsaufstiege junger Ausländerinnen und Ausländer investieren, weil die Gegenfinanzierung über künftig höhere Steuer- und Beitragszahlungen dieser jungen Menschen gewährleistet wäre.

Auch bei den Kindern der Gastarbeitergeneration profitiert der Sozialstaat, wenn Bildungs-aufstiege realisiert werden

Bei den nachwachsenden Ausländergenerationen hängt die Be- oder Entlastung der Staatskassen ebenfalls davon ab, wie gut Bildungs- und in der Folge Qualifikationsaufstiege gelingen. Das ZEW hat dies anhand von drei Projektionen beispielhaft analysiert.

Die erste Projektion basiert auf der Annahme, dass sich die Nachkommen der Gastarbeitergene-ration, die den größten Anteil der hierzulande lebenden Ausländer stellen, wegen ihres niedrigen Bildungs- und Qualifikationsprofils nur bedingt wirtschaftlich integrieren und in der Folge fiskalisch ebenso verhalten wie ihre Eltern. Das steuerliche Profil dieser hier geborenen Ausländerkinder wäre dann vollständig identisch mit jenem der niedrig qualifizierten Einwanderer der 1960er- und 1970er-Jahre, die überwiegend für die Schwerindustrie angeworben wurden. Würde dieses unwahrschein-liche Szenario eintreten, fiele die fiskalische Bilanz für die Nachkommen negativ aus. Jedes Neugeborene würde dann – vergleichbar mit jedem Deutschen mit ähnlichem Qualifikationsprofil – zu einer Belastung des Sozialstaats, weil es bis zu seinem Lebensende ein Defizit von 44.100 Euro anhäufen würde.

Die zweite, realistischere Projektion setzt voraus, dass 30 Prozent der Nachkommen eine bessere wirtschaftliche Integration gelingt und sie sich in der Folge fiskalisch so verhalten wie die Deutschen, während 70 Prozent weiterhin auf dem Niveau der Gastarbeitergeneration verbleiben. Die Voraus-setzung dafür wäre, dass drei von zehn Ausländern ein Bildungs- und Qualifikationsaufstieg auf das durchschnittliche Bildungsniveau der Deutschen gelingen muss, der zur Folge hat, dass diese Generation ihre Chancen am Arbeitsmarkt erhöht. In dieser Projektion fiele die Generationenbilanz der Nachkommen bereits neutral aus. Das heißt: Die 2012 und danach geborenen Ausländerkinder würden im Verlauf ihres Lebens so viel Sozialtransfers erhalten, wie sie an Steuern und Beiträgen zahlen werden.

Es gibt sehr gute Belege dafür, schon heute davon auszugehen, dass diese Projektion die zukünftige Entwicklung bereits realistisch modelliert bzw. übertrifft. Laut einer Studie des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, die das Bundesinnenministerium 2010 in Auftrag gegeben hat, verfügen im Schnitt schon heute mehr als 40 Prozent der Ausländer der zweiten Generation über höhere Bildungsabschlüsse als ihre Eltern.

Die dritte ZEW-Projektion schließlich modelliert die fiskalischen Konsequenzen eines noch breiteren Bildungsaufstiegs dieser Gastarbeiterkinder, als er in der Studie des Bundesamts bereits dokumen-tiert ist. Würde es beispielsweise jedem zweiten Ausländerkind gelingen, sich infolge von Bildungs- und Qualifikationsaufstiegen wirtschaftlich so gut zu integrieren, dass seine Steuern und Abgaben das durchschnittliche Niveau der deutschen Wohnbevölkerung erreichen, ergäbe sich ein positiver Finanzierungsbeitrag in Höhe von 33.300 Euro pro Kopf.

Gute Bildungspolitik ist die beste Integrationspolitik

Diese Projektionen lehren uns: Gute Bildungspolitik ist die beste Integrationspolitik. Wenn Deutsch-land seine Bemühungen verstetigt, die Durchlässigkeit der Bildungseinrichtungen erhöht, gute Ganztagsschulen ausbaut und auch der diskriminierenden Benachteiligung ausländischer Jugend-licher beim Zugang zum Ausbildungs- und Arbeitsmarkt aktiv begegnet, schafft es die Voraus-setzungen für eine gesellschaftspolitisch wie ökonomisch erfolgreiche Integrationspolitik. Die Lehre der Vergangenheit lautet, dass frühzeitige und kluge Investitionen in Bildung und Integration sich am Ende auch ökonomisch rechnen. Wenn man diese, wie in der Gastarbeiterära, unterlässt oder nicht nachhaltig genug verfolgt, werden künftige Generationen hingegen die Kosten dieser unterlassenen Interventionen tragen müssen.

Qualifizierte Zuwanderung kann dazu beitragen, die öffentlichen Haushalte nachhaltig zu finanzieren

Dass heutige und künftige Ausländergenerationen mehr Steuern und Beiträge zahlen, als sie an Sozialtransfers erhalten, reicht aber nicht aus, um zukünftig für nachhaltige öffentliche Finanzen in Deutschland zu sorgen. Stellt man alle allgemeinen Staatsausgaben, etwa für Verteidigung oder Straßenbau, mit in Rechnung, schlägt für jeden lebenden Ausländer ein langfristiges Staatsdefizit von 79.100 Euro, für jeden lebenden Deutschen von 3.100 Euro zu Buche. Wegen dieses Defizits weist das Staatsbudget, wenn nicht gehandelt wird, langfristig eine Tragfähigkeitslücke von fast 150 Prozent des Bruttoinlandsprodukts auf.

Die ZEW-Studie zeigt allerdings, dass gesteuerte künftige Einwanderung ein Beitrag dazu sein kann, diese Lücke zu verringern und so die Bevölkerung fiskalisch spürbar zu entlasten. Verglichen mit einem Szenario, in dem Deutschland sich abschotten und komplett auf Zuwanderung verzichten würde, entlastet eine künftige Zuwanderung von jährlich 200.000 Menschen jeden Bundesbürger um Beträge im Wert von 100 bis 300 Euro pro Kopf und Jahr.

Qualifizierte Zuwanderung kann dazu beitragen, die öffentlichen Haushalte nachhaltig zu finanzieren

Dass heutige und künftige Ausländergenerationen mehr Steuern und Beiträge zahlen, als sie an Sozialtransfers erhalten, reicht aber nicht aus, um zukünftig für nachhaltige öffentliche Finanzen in Deutschland zu sorgen. Stellt man alle allgemeinen Staatsausgaben, etwa für Verteidigung oder Straßenbau, mit in Rechnung, schlägt für jeden lebenden Ausländer ein langfristiges Staatsdefizit von 79.100 Euro, für jeden lebenden Deutschen von 3.100 Euro zu Buche. Wegen dieses Defizits weist das Staatsbudget, wenn nicht gehandelt wird, langfristig eine Tragfähigkeitslücke von fast 150 Prozent des Bruttoinlandsprodukts auf.

Die ZEW-Studie zeigt allerdings, dass gesteuerte künftige Einwanderung ein Beitrag dazu sein kann, diese Lücke zu verringern und so die Bevölkerung fiskalisch spürbar zu entlasten. Verglichen mit einem Szenario, in dem Deutschland sich abschotten und komplett auf Zuwanderung verzichten würde, entlastet eine künftige Zuwanderung von jährlich 200.000 Menschen jeden Bundesbürger um Beträge im Wert von 100 bis 300 Euro pro Kopf und Jahr.

Voraussetzung dafür ist, dass eine human- und arbeitsmarktorientierte Steuerung der Zuwanderung dazu beiträgt, dass künftige Einwanderer im Durchschnitt ein besseres als mittleres Qualifikations-niveau aufweisen. Die Studie rechnet dies anhand unterschiedlicher Zusammensetzungen der Qualifikationsprofile (in Abhängigkeit von der Schulbildung) der Zuwanderer vor. Würde sich Deutschland zum Beispiel ein ambitioniertes, aber nicht völlig unrealistisches Ziel setzen und ent-sprechend steuern, dass künftig 20 Prozent seiner 200.000 Zuwanderer niedrig (Schulbildung unter 10,5 Jahre), 50 Prozent mittel (Schulbildung 10,5 bis 12 Jahre) und 30 Prozent hoch qualifiziert wären (Schulbildung über 12 Jahre), würde die Bevölkerung fiskalisch sogar in einer Größenordnung von 406 Euro pro Kopf entlastet. Diese Projektionen machen deutlich, wie stark sich bereits relativ geringe Verschiebungen zugunsten mittlerer und hoch qualifizierter Zuwanderinnen und Zuwanderer fiskalisch niederschlagen. 

Die Fokussierung auf diese mittleren und hohen Qualifikationsprofile macht aber auch eines sehr klar: Eine Wiederholung der Gastarbeitereinwanderung ist weder hinsichtlich der erwähnten Trag-fähigkeitslücke noch mit Blick auf den Arbeitsmarkt im 21. Jahrhundert ökonomisch sinnvoll. Wissend um die schon erwähnten demografischen Entwicklungen, ist es mit Blick auf die Wohl-standssicherung in Deutschland hingegen sinnvoll, ja geradezu geboten, qualifizierte Einwanderer ins Land zu holen. Denn ohne diese Einwanderer blickt Deutschland nicht nur einem Mangel an Fachkräften entgegen, sondern am Ende drohen auch noch stärkere fiskalische Belastungen für die alternde und schrumpfende deutsche Wohnbevölkerung.

Das Profil heutiger Zuwanderer entspricht bereits annähernd dem, was mit Blick auf den Staatshaushalt langfristig nötig ist

Die Profile der Einwanderer der letzten Jahre, in denen Deutschland zu einem der begehrtesten Zielländer weltweit geworden ist, zeigen, dass dieses Land zunehmend qualifizierte Einwanderer anzieht. Die aktuellen Daten des Mikrozensus legen nahe, dass sich das Profil der Zuwanderer bereits entsprechend verschoben hat: Beinahe jeder zweite Neuzuwanderer im erwerbsfähigen Alter verfügte im Jahr 2009 über einen Hochschul- oder Meister- bzw. Technikerabschluss. Im Vergleich zum Jahr 2000 hat sich ihre Zahl damit fast verdoppelt. Gelänge es, diese Entwicklung zu verste-tigen, würde künftige Zuwanderung den Staatshaushalt nachhaltig entlasten.

Doch es wäre falsch, diese Momentaufnahme als Ergebnis einer rechtlich und kulturell klug gestal-teten und konzeptionell langfristig ausgerichteten deutschen Migrationspolitik zu interpretieren. Vielmehr profitieren wir momentan von den ökonomischen Krisen anderer, vor allem südeuropä-ischer Industrieländer. Wenn Deutschland aber dauerhaft ein begehrtes Zielland für qualifizierte Einwanderer werden will, muss es auch für Fachkräfte aus Drittstaaten attraktiv werden und dafür seine gesamte Migrationsarchitektur konzeptionell neu überdenken.

Von der Qualität der Migrationsarchitektur hängt ab, wie erfolgreich Einwanderungspolitik sein kann

Denn es genügt längst nicht mehr, die Zuwanderungsbeschränkungen der Vergangenheit – Stich-wort „Anwerbestopp“ – lediglich aufzuheben, um ein für international umworbene Fachkräfte attraktives Einwanderungsland zu werden. Deutschland muss vielmehr seine Integrationspolitik um-fassend neu ausrichten und zu einer Migrationsarchitektur gelangen, die weltweit attraktiv ist und mit Ländern wie Kanada oder Australien konkurrieren kann – aus ökonomischer wie auch aus gesellschaftspolitischer Sicht.

Eine moderne Migrationspolitik muss Zuwanderer gewinnen, hier halten und zu selbstbestimmten Mitbürgern machen – unabhängig davon, ob sie als Hochqualifizierte, Familiennachzügler oder Flüchtlinge ins Land kommen. Sie muss auf die Bedürfnisse der zukünftigen Einwanderer und auch die der bereits im Land lebenden Migrantinnen und Migranten ausgerichtet sein. Und zu guter Letzt muss eine moderne Migrationspolitik die kontroverse gesellschaftliche Debatte über Multikulturalität entschärfen, die in Teilen der Bevölkerung existierenden Befürchtungen zerstreuen – zu der auch die eingangs erwähnte Sorge um die angeblichen Belastungen der Sozialsysteme durch Ausländer gehören – und Vielfalt im Selbstverständnis des Landes als positives Narrativ verankern.

Wenn Migration fair gestaltet wird, profitieren Deutschland, Migranten und Herkunftsländer gleichermaßen

Allerdings ist es zu kurz gedacht, diese Migrationsarchitektur ausschließlich an den berechtigten Humankapital- und Arbeitsmarktbedürfnissen Deutschlands zu orientieren. Eine gelungene Migra-tionsarchitektur muss ebenso globale Fairnessaspekte berücksichtigen, also neben den Interessen Deutschlands auch jene der Einwanderer und ihrer Herkunftsländer angemessen aufnehmen. Ein „Triple Win“ für alle drei Parteien ist das Ziel, auf das die Migrationsarchitektur ausgerichtet werden muss. Sonst besteht die Gefahr, dass hoch entwickelte Industriestaaten ihren Fachkräftebedarf zu-lasten ärmerer und weniger entwickelter Regionen in der Welt decken. Migrationspolitik ist somit nicht zu trennen von Gerechtigkeitsfragen, die sich für die Steuerung von Migrationsströmen ebenso stellen wie für den Umgang mit jenen, die auf Zeit oder auf Dauer hierzulande heimisch werden möchten.

In Summe bedeutet das: Deutschland muss sein Gespür für die großen Potenziale schärfen, die ökonomisch wie gesellschaftspolitisch in der Integrations- und Migrationspolitik liegen. Denn bei aller Fokussierung auf die Steuerung der Zuwanderung darf man nicht aus dem Blick verlieren, dass die meisten Menschen, die nach Deutschland einwandern, dadurch gar nicht erfasst werden. Weder die EU-Binnenmigration noch der Zustrom von Flüchtlingen lässt sich durch nationale Steuerungs-maßnahmen regulieren. Hingegen kann Deutschland sehr wohl Einfluss darauf nehmen, ob jene Einwanderer, die die Humankapital- und Arbeitsmarktdefizite lindern könnten, eine dauerhafte Lebensperspektive hier entwickeln. Dazu zählen ausländische Studierende, denen man nach Ab-schluss ihres Studiums Brücken in den hiesigen Arbeitsmarkt bauen kann, ebenso wie qualifizierte EU-Binnenmigranten, die die prekäre Arbeitsmarktsituation in ihren Heimatländern temporär nach Deutschland geführt hat.

Auch in der humanitären Zuwanderung stecken Chancen für die Arbeitsmigration in Deutschland

Dieser neue, primär an Potenzialen und Chancen ausgerichtete Blick auf Migrantinnen und Migran-ten schließt auch jenen Personenkreis mit ein, den wir bisher nur aus humanitären Motiven in Deutschland aufgenommen haben: die Flüchtlinge. In diesen Menschen schlummern ebenfalls bis-lang ungenutzte Potenziale, von denen wir langfristig profitieren können. So sinnvoll es ist, die Asylpolitik humanitär auszurichten, so unsinnig ist es, den hier lebenden Flüchtlingen den Zugang zum Arbeitsmarkt und damit zu einem selbstbestimmten, produktiven Dasein so zu erschweren, wie Deutschland es lange Zeit getan hat.

Immerhin: Die jüngsten politischen Entscheidungen in der Asylpolitik, mit denen beispielsweise das Beschäftigungsverbot für Flüchtlinge deutlich verkürzt und die Residenzpflicht abgeschafft wurde, zeigen, dass Deutschland auch hier endlich bereit ist, neue Wege zu beschreiten und Einwanderer verstärkt als die in den Blick zu nehmen, die sie bei klug gestalteten politischen Rahmenbedin-gungen sein können: Leistungsträger für Deutschland.

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Die vollständige Studie finden Sie hier.