»Der Staat öffnet sich mehr und mehr für Lobbyeinflüsse« | Blätter für deutsche und internationale Politik

Bericht der Nichtregierungsorganisation Lobby Control zu den Entwicklungen im Bereich Lobbyismus unter der schwarz-gelben Bundesregierung, 25.6.2013

Zusammenfassung

Unser Lobbyreport bilanziert die Entwicklungen im Bereich Lobbyismus in den Regierungsjahren 2009 bis 2013. In ausgewählten Bereichen haben wir Problemfälle der letzten Jahre und die politische Debatte über Lobbyregulierung untersucht. Wir zeigen auf, wo in Deutschland Nachholbedarf bei der Regulierung von Lobbyismus besteht und welche Vorschläge blockiert wurden. Unser Lobbyreport bildet einen Auftakt: Auch die Initiativen oder Blockaden der nächsten Bundesregierung im Bereich Lobbyismus werden wir in ähnlicher Form auswerten.

Lobbyregulierung als gesellschaftliche Zukunftsaufgabe

• Lobbyismus und Lobbyverflechtungen in Deutschland sind ein großes Problem: Das zeigen sowohl die zahlreichen Affären der letzten Jahre (u. a. Mövenpick-Spende, Steinbrücks Vortragstätigkeiten, von Klaedens Seitenwechsel) als auch die hohe Zahl an intransparenten Parteispenden, Nebeneinkünften und Seitenwechsel-Fällen.

• Politische Entscheidungen werden zunehmend durch personelle und finanzielle Verflechtungen und von finanzstarken Lobbygruppen geprägt. Zugleich spiegelt Lobbyismus bestehende gesellschaftliche Ungleichheiten wider. Benachteiligt sind dann vor allem diejenigen, die über weniger Ressourcen und Zugänge verfügen.

• Die Regulierung von Lobbyismus hat mit dieser Entwicklung nicht Schritt gehalten. Das betrifft sowohl die Offenlegungspflichten bei der Parteienfinanzierung und bei Nebeneinkünften als auch Schranken bei Seitenwechseln und ein wirkungsvolles Gesetz zur Abgeordnetenkorruption. Gravierende Regelungslücken tragen dazu bei, dass viele Verflechtungen im Verborgenen bleiben oder nicht kontrolliert werden können. Auch die Auflagen zur Registrierung von Lobbyisten sind völlig veraltet (Stichwort Verbändeliste). Trotz Nachholbedarf bei der Regulierung von Lobbyismus hat die schwarz-gelbe Koalition Probleme ignoriert, Lösungsvorschläge blockiert und keine eigenen Ansätze vorgelegt. Affären blieben weitgehend folgenlos. Nur in einem der von uns untersuchten Themen – den Nebeneinkünften – gab es in der laufenden Legislaturperiode kleine Verbesserungen (zu den Themen siehe unten).

• Auch international steht die Bundesregierung in der Kritik: Sowohl bei der Parteienfinanzierung als auch bei der Abgeordnetenbestechung hat Deutschland den Rat der Staatengruppen gegen Korruption (GRECO) weitgehend ignoriert. In beiden Bereichen hat GRECO mittlerweile die zweite Stufe seines Mahnverfahrens eingeleitet.

• Eine neue Bundesregierung muss zeigen, dass sie das Problem Lobbyismus wirklich ernst nimmt. Schranken für und Kontrolle der Lobbyisten sind eine Voraussetzung für eine lebendige Demokratie. Lobbyregulierung ist damit eine weiterhin offene gesellschaftliche Zukunftsaufgabe.

Lobbyregulierung als gesellschaftliche Zukunftsaufgabe Schwarz-gelbe Blockaden: Schlechtes Zeugnis für die Bundesregierung

• Lobbytransparenz: Seien es verdeckte Lobbykampagnen oder Lobbyauseinandersetzungen um konkrete Gesetze – wer in Deutschland mit welchen Summen und welchen Auftraggebern politische Prozesse beeinflusst, bleibt häufig unsichtbar. Denn in Deutschland gibt es keine angemessenen Auflagen für Lobbytransparenz. Trotzdem hat Schwarz- Gelb alle Bemühungen zur Einführung eines verbindlichen Lobbyregisters blockiert. Unsere Bewertung: Im Bereich Lobbytransparenz steht die Ampel auf Rot.

• Seitenwechsel: In den letzten Jahren gab es zahlreiche problematische Seitenwechsel auf allen Ebenen. Der Fall Eckart von Klaeden sorgte am Ende der Legislaturperiode für Diskussionen über Karenzzeiten. Bis dahin war das Thema Seitenwechsel kaum Gegenstand politischer Debatten. Schwarz-Gelb tat sich auch hier durch Nichtstun hervor. Unsere Bewertung: Im Bereich Seitenwechsel steht die Ampel auf Rot.

• Parteienfinanzierung: Bedarf und Anlässe, die Parteienfinanzierung in Deutschland zu reformieren, gab es in dieser Legislaturperiode reichlich: die Mövenpick-Spende, die Rent-a-Rüttgers-Affäre und die vielen Fälle, bei denen die Offenlegungspflichten des Parteiengesetzes umgangen wurden. Außerdem kritisierte der Europarat die Praxis der deutschen Parteienfinanzierung. Trotzdem hat Schwarz-Gelb blockiert und keine weiteren Schritte in Richtung mehr Transparenz bei Parteispenden und Parteisponsoring unternommen. Unsere Bewertung: Im Bereich Parteienfinanzierung steht die Ampel auf Rot.

• Nebeneinkünfte: Nachdem sich jahrelang kaum etwas bewegt hatte, sorgte die öffentliche Aufmerksamkeit im Fall Steinbrück dafür, dass eine Reform der Nebeneinkünfte-Regelung durchgesetzt wurde. Schwarz-Gelb beschloss, dass Nebeneinkünfte nun in erweiterten Stufen offengelegt werden müssen. Von einer vollständigen Transparenz sind die neuen Regeln aber noch weit entfernt. Unsere Bewertung: Im Bereich Nebeneinkünfte steht die Ampel auf Gelb.

• Abgeordnetenkorruption: Unter den G-20-Staaten sind Deutschland und Japan die einzigen Staaten, die die UN-Konvention gegen Korruption noch nicht umgesetzt haben. Trotz zahlreicher Proteste – selbst aus großen Unternehmen – haben Union und FDP keine klaren Regeln gegen Abgeordnetenbestechung geschaffen. Selbst eine fraktionsübergreifende Initiative, die von CDU-Rechtspolitiker Siegfried Kauder unterstützt wurde, blockte Schwarz-Gelb ab. Unsere Bewertung: Im Bereich Abgeordnetenkorruption steht die Ampel auf Rot.

Einleitung

Ob Mövenpick-Spende an die FDP, Sponsoringaffären wie die um Jürgen Rüttgers oder Seitenwechsel von Politikern wie Eckart von Klaeden – das Thema Lobbyismus hat die schwarz-gelbe Koalition in den letzten vier Jahren kontinuierlich begleitet. Auch jenseits dieser Affären bot der Einfluss von Lobbyisten bei wichtigen Fragen immer wieder einen Anlass zu Kritik: bei der Finanzmarktregulierung, der Energiewende, dem Datenschutz oder Urheberrechtsfragen. Die Affären und Lobbyverwicklungen führten zu öffentlichen Diskussionen, wie Lobbyismus stärker reguliert und begrenzt werden kann.

Auch im Bundestag gab es reichlich kontroverse Debatten rund um das Thema Lobbyismus – von der Transparenz der Parteienfinanzierung über die Offenlegung von Nebeneinkünften bis zur Einführung eines Lobbyregisters. Doch die schwarz-gelbe Koalition weigerte sich meist, Probleme überhaupt anzuerkennen. Spätestens wenn es um konkrete Schritte ging, war die Reaktion immer gleich: Schwarz-Gelb blockierte. Lediglich bei den Abgeordneten-Nebeneinkünften beschloss die Koalition Verbesserungen bei den Offenlegungspflichten. Dies geschah unter dem Druck der Debatte um die Vortragseinkünfte von Peer Steinbrück.

Das Ende dieser Legislaturperiode nehmen wir nun zum Anlass, einen kritischen Blick zurückzuwerfen. Unser Report zieht eine Bilanz der schwarz-gelben Politik im Bereich der Lobbyregulierung. Wir beleuchten die Handlungsfelder Lobbytransparenz, Parteienfinanzierung, Nebentätigkeiten, Seitenwechsel von Spitzenpolitikern und Abgeordnetenkorruption. Dabei gehen wir folgenden Fragen nach:

• Wo liegt das Problem?

• Welche Reformen wären nötig?

• Welche Aff ären und Fälle in den letzten Jahren verdeutlichen den Reformbedarf?

• Welche politischen Anstrengungen gab es, in diesen Bereichen voranzukommen?

Den einzelnen Kapiteln haben wir zehn Thesen zum Lobbyismus vorangestellt. Angesichts immer stärkerer und vielfältigerer Lobbyeinflüsse ist die Regulierung von Lobbyismus eine wichtige Zukunftsaufgabe. In Deutschland gibt es in dieser Frage Aufholbedarf: Transparenz und Schranken beim Lobbyismus sind wesentliche Grundlagen, damit unsere Demokratie nicht weiter ausgehöhlt wird.

Deshalb ist diese Bilanz ein Auftakt: Auch die nächsten Bundesregierungen werden wir danach bewerten, inwieweit es ihnen gelang, Lobbyismus zu regulieren und Transparenz herzustellen. Für die letzten vier Jahre ist unser Ergebnis so ernüchternd wie eindeutig: Schwarz-Gelb hat eine konstruktive Auseinandersetzung mit der Lobbyismus-Problematik versäumt und längst überfällige Reformen verhindert.

Heutiger Lobbyismus höhlt die Demokratie aus: Zehn Thesen zu Lobbyismus in Deutschland

1. Lobbyismus in Deutschland und der EU findet vor dem Hintergrund wachsender gesellschaftlicher Ungleichheiten und verfestigter Machtstrukturen statt.

Diese spiegeln sich im Feld des Lobbyismus wider und sorgen für ungleiche Ausgangsbedingungen. Ohne politische Gegenkräfte oder institutionelle Schranken begünstigt diese ungleiche Verteilung der Ressourcen große, einflussreiche Akteure und gefährdet einen demokratischen, am Gemeinwohl orientierten Interessenausgleich. Das pluralistische Ideal einer ausgewogenen und gleichberechtigten Interessenvertretung, bei der sich praktisch von selbst das beste Argument durchsetzt, ist eine Illusion.

2. Lobbyismus in seiner gegenwärtigen Form benachteiligt diejenigen, die über weniger Ressourcen oder Zugänge verfügen.

So droht etwa die wachsende Lobbyübermacht der Unternehmen und Wirtschaftsverbände, ökologische und soziale Belange an den Rand zu drängen. Auch Machtgefälle innerhalb und zwischen einzelnen Wirtschaftsbranchen führen zu unausgewogenen Entscheidungen. Ein Beispiel: Die Deregulierung des Finanzsektors – als eine der Ursachen der jüngsten Wirtschafts- und Finanzkrise – wurde maßgeblich von der Finanzlobby vorangetrieben. Dennoch hat die gesamte Gesellschaft die Kosten der Krise zu tragen.

3. Der Lobbyismus ist vielfältiger, partikularer und professioneller geworden.

Mit dem Regierungsumzug nach Berlin und der vertieften europäischen Integration hat sich die Landschaft der Lobbyakteure erweitert und diversifiziert. Die klassischen Verbände verlieren an Bedeutung. Stattdessen unterhalten viele große Unternehmen eigene Lobbybüros in Berlin, um direkt Einfluss zu nehmen. Viele spezialisierte und hochprofessionelle Lobbydienstleister verkaufen ihr Können an zahlungskräftige Kunden. Neben Lobbyagenturen mischen auch Anwaltskanzleien, Beratungsunternehmen oder intransparent finanzierte Denkfabriken im politischen Geschäft mit. An privaten Hochschulen bekommen Lobbyist/ innen und solche, die es werden wollen, das Handwerkszeug moderner Lobbyarbeit vermittelt. Im Ergebnis ist Lobbyarbeit aufwändiger, teurer und undurchsichtiger geworden – dies begünstigt finanzstarke Akteure und erschwert politische Abwägungsprozesse.

4. Lobbyismus ist mehr als die direkte Beeinflussung politischer Entscheidungsträger: Wissenschaft, Medien und die breite Öffentlichkeit sind längst im Fokus von Lobby- und PR-Kampagnen.

Lobbystrategien umfassen heute die gezielte Ansprache relevanter Gruppen auch außerhalb der offiziellen Politik: Wissenschaftler/innen, Journalist/innen, Bürger/innen und selbst Kinder und Jugendliche. Dabei geht es darum, den politischen Diskurs langfristig zu beeinflussen. Es werden z. B. bestimmte Botschaften platziert („Sozial ist, was Arbeit schafft!“), oder das Image wird aufpoliert, um politischer Regulierung zu entgehen („Greenwashing“). Stimmungen und Trends zu einer konkreten politischen Entscheidungsfrage sollen gezielt verstärkt oder abgeschwächt werden. Journalist/ innen werden dementsprechend mit interessengeleiteter Expertise und Gutachten bedrängt. Sie werden wie politische Entscheider/innen zu Reisen, Veranstaltungen und kostspieligen Events eingeladen. Wissenschaftler/innen und Hochschulen sind begehrte Partner für Lobbyisten und ihrerseits oft auf zusätzliche Finanzierung angewiesen. Und selbst vor der Schule machen Lobbyisten keinen Halt und beeinflussen schon Kinder mit Werbebotschaften – so zum Beispiel in Unterrichtsmaterialien oder Schulkooperationen.

5. Der Staat öffnet sich mehr und mehr für Lobbyeinflüsse.

Angesichts vielfältiger und kleinteiliger Versuche der Einflussnahme müssten die demokratischen Institutionen auf Distanz achten und für ausreichende eigene Kapazitäten zur Abwägung unterschiedlicher Argumente und Interessen sorgen. In der Tendenz erleben wir das Gegenteil. Staat und Parteien binden private Akteure und Lobbyisten immer enger in Entscheidungsprozesse ein. Wenn politische Entscheidungen in Expertengremien und Kommissionen ausgelagert oder Gesetzestexte gleich vollständig von Anwaltsfirmen geschrieben werden, untergräbt der Staat seine Verantwortung für einen fairen und transparenten Interessenausgleich. Diese Entwicklungen sind zum einen Ausdruck grundlegender Machtverschiebungen zwischen Markt und Staat, deren strukturelle Ursachen in einer marktorientierten Globalisierung, Liberalisierung und Deregulierung liegen. Zum anderen entsprechen sie einem Staatsverständnis, nach dem Politik als Management betrieben wird und der Staat eher eine moderierende denn eine gestaltende Rolle hat. Triebkräfte dieses Staatsverständnisses wiederum sind diejenigen, die vom Politikoutsourcing profitieren.

6. Zunehmende finanzielle und personelle Verflechtungen gefährden die Unabhängigkeit demokratischer Institutionen und die Ausgewogenheit politischer Entscheidungen.

Seitenwechsel ehemaliger Regierungsmitglieder, lukrative Nebentätigkeiten von Abgeordneten, externe Mitarbeiter/innen in Ministerien oder das Outsourcing von Gesetzesformulierungen an private Anwaltskanzleien können zu Interessenkonflikten („Diener zweier Herren“) führen und privilegierte Zugänge für Einzelne schaffen. Politische Entscheidungen werden dann mit einem Seitenblick auf andere Arbeitgeber, Kunden oder Finanziers getroffen.

7. Die zunehmende Verlagerung vieler wichtiger Entscheidungen nach Brüssel führt zu einem strukturellen Vorteil für starke Lobbyakteure.

Die Ausgestaltung der europäischen Institutionen erschwert gleichberechtigte Zugänge. Zum einen führt der relativ kleine Brüsseler Verwaltungsapparat dazu, dass Kommissionsbeamte häufig auf Vorschläge externer „Expert/innen“ zurückgreifen. Um Lücken in der fachlichen Kompetenz zu schließen, greift die Kommission auf etwa 800 Beratungsgremien zurück. Viele davon sind unausgewogen besetzt und bieten Lobbygruppen damit die Möglichkeit, bereits sehr frühzeitig auf europäische Gesetze einzuwirken. Im EU-Parlament gibt es keinen wissenschaftlichen Dienst, wie er im Bundestag existiert. Das Fehlen einer klassischen Opposition mit ihrer Kontrollfunktion, eine schwach ausgeprägte europäische Öffentlichkeit sowie mangelnde demokratische Beteiligungsmöglichkeiten erleichtern die Lobbyarbeit außerhalb des Blickfeldes öffentlicher Kontrolle und Kritik.

8. Intransparenz erschwert demokratische Kontrollmöglichkeiten.

Lobbyismus ist in Deutschland weitgehend intransparent. Es gibt keine gesetzlichen Offenlegungspflichten, denen sich Lobbyisten unterwerfen müssen. Schwache Transparenzregeln lassen privilegierte Zugänge und Einflussnahme aus dem Blick der Öffentlichkeit geraten. Ohne Transparenz schwindet der Raum für Kritik und Protest. Intransparenz verschafft vor allem denen Vorteile, die über informelle Wege – wie etwa gute Kontakte – einen Informationsvorsprung erlangen können. Intransparenz ermöglicht außerdem unlautere Methoden wie die Einrichtung von Tarnorganisationen oder vorgetäuschte Bürgerproteste.

9. Bürgerinnen und Bürger stehen dem Lobbyismus weitaus kritischer gegenüber als ihre (Volks-)Vertreter/innen.

Finanzielle Verflechtungen, fliegende Seitenwechsel und intransparente Entscheidungen mit dem Geruch nach einseitiger Einflussnahme – in der Öffentlichkeit wird die Nähe zwischen Politiker/ innen und Lobbyisten sehr negativ bewertet. Dennoch ist die Bereitschaft für grundlegende Veränderungen auf Seiten der Parteien gering. Sich mit konkreten Schritten für mehr Demokratie und Transparenz zu beschäftigen, ist unbequem und schadet den eigenen Machtinteressen. Affären werden zu Parteiengeplänkel und geraten nach Ende der medialen Aufmerksamkeit schnell wieder in Vergessenheit. Eine grundlegende Auseinandersetzung mit dem heutigen Lobbyismus, seinen Methoden und den zugrundeliegenden Machtverschiebungen unterbleibt. Durch diese Folgenlosigkeit bleiben die politischen Rahmenbedingungen für Lobbyismus in Deutschland weit hinter den realen Entwicklungen zurück. Die sich dadurch öffnende Schere gefährdet die Demokratie.

10. Die Demokratie ist in Gefahr – Lobbyregulierung ist eine Zukunftsaufgabe.

Die Entwicklungen der letzten Jahrzehnte weisen in eine gefährliche Richtung. Demokratie droht zu einer leeren Hülle zu werden, in der zwar den formalen Anforderungen an demokratische Entscheidungen entsprochen wird, die Inhalte jedoch abseits davon durch kleine Elitezirkel geprägt werden (Stichwort „Postdemokratie“). Es gilt, der politischen Apathie vieler und der privilegierten Gestaltungsmacht weniger eine lebendige Demokratie entgegenzusetzen.

Den vollständigen Bericht finden Sie hier.