»Menschenrechte sind nicht verhandelbar«

Zusammenfassung des Fortschrittsberichts 2014

Seit dem 29. September 2014 hat Afghanistan mit Dr. Ashraf Ghani Ahmadzai einen neuen Präsidenten und mit Dr. Abdullah Abdullah einen Regierungsvorsitzenden: Gemeinsam bilden sie eine Regierung der Nationalen Einheit. Und: Erstmals wurde durch Präsidentschaftswahlen in alleiniger afghanischer Verantwortung die Grundlage für einen friedlichen und demokratischen Machtwechsel an der Staatsspitze gelegt.

Dieser Machtwechsel ist historisch. Afghanistan hat damit in den letzten Monaten wichtige Schritte in seiner demokratischen Entwicklung vollzogen.

Der Bekanntgabe des Wahlsiegers des zweiten Wahlgangs am 21. September 2014 gingen ein monatelanges Tauziehen und gegenseitige Vorwürfe massiven Wahlbetrugs voraus.

Da keiner der Präsidentschaftskandidaten im ersten Wahlgang am 5. April 2014 die erforderliche absolute Mehrheit der Stimmen erringen konnte, traten in der Stichwahl am 14. Juni 2014 die beiden erstplatzierten Kandidaten Abdullah Abdullah und Ashraf Ghani Ahmadzai gegeneinander an. Insbesondere Abdullah erhob zwischenzeitlich Vorwürfe, nur großangelegter Wahlbetrug habe zu seiner Niederlage führen können. US-Außenminister Kerry reiste zwei Mal nach Kabul, um zu vermitteln. Auch Bundesaußenminister Steinmeier traf am 6. September 2014 beide Kandidaten in Kabul und appellierte an sie, gemeinsam und zügig eine Regierung der Nationalen Einheit zu bilden. Am 20. September 2014 schließlich einigten sich die Kandidaten auf eine paritätisch besetzte Regierung der Nationalen Einheit. Kern der Vereinbarung ist die Schaffung der neuen Position eines „Regierungsvorsitzenden“ („Government-Chief Executive Officer“, CEO), in der Sache ein Premierminister, die der Wahlverlierer besetzen darf. Abdullah Abdullah hat den Posten des Regierungsvorsitzenden übernommen.

Die Internationale Gemeinschaft hat unter der Leitung der afghanischen Wahlkommission („Independent Electoral Commission“, IEC) und mit wesentlicher Unterstützung der VN- Mission UNAMA den Wahlüberprüfungsprozess („Audit“) entscheidend voran gebracht und damit den politischen Kompromiss erst ermöglicht.

Grundlage war die von US-Außenminister Kerry erzielte Vereinbarung, dass einerseits beide Präsidentschaftskandidaten über die Bildung einer Regierung der Nationalen Einheit verhandeln, während andererseits alle Wahlstimmen unter internationaler Aufsicht überprüft werden. Die Bundesregierung stellte mit insgesamt 65 Wahlbeobachtern nach den USA das zweitgrößte nationale Beobachterkontingent. Die EU hat knapp 100 „Long Term Observer“ (LTO), darunter auch zahlreiche Deutsche, rekrutiert und nach Kabul entsandt.

Das NATO-Afghanistan-Truppenstatusabkommen (NATO-Afghanistan-SOFA) wurde am 30. September 2014 in Kabul unterzeichnet. Damit eröffnet sich für die NATO die Möglich- keit, die afghanischen Sicherheitskräfte („Afghan National Security Forces“, ANSF) ab dem 1. Januar 2015 durch eine NATO-Ausbildungs-, Beratungs- und Unterstützungsmission („Resolute Support Mission“, RSM) weiter zu unterstützen.

Der US-amerikanische Präsident Barack Obama hatte am 27. Mai 2014 Klarheit über die Beteiligung seines Landes an RSM geschaffen: Die USA werden mit 9.800 Soldatinnen und Soldaten einschließlich von Spezialkräften ab dem 1. Januar 2015 in Afghanistan vertreten sein.

Das NATO-Afghanistan-SOFA sowie die hierin zum Ausdruck gebrachte Zustimmung zu der Mission „Resolute Support“ in Afghanistan bilden die völkerrechtliche Rechtsgrundlage für eine deutsche Beteiligung an RSM.

Die deutschen Soldatinnen und Soldaten sollen überwiegend in Nordafghanistan („Speiche Nord“) sowie im Raum Kabul Dienst leisten. Deutschland wird voraussichtlich zweitgrößter Truppensteller. Voraussetzung dafür ist eine hinreichende Beteiligung zusätzlicher Partner an der Speiche Nord und eine Einladung durch die afghanische Regierung, die mit der Unterzeichnung des NATO-Afghanistan-SOFA nunmehr vorliegt. Dieser Einsatz bedarf der Mandatierung durch den Deutschen Bundestag. In Absprache mit der afghanischen Regierung wäre es politisch wünschenswert, wenn RSM zusätzlich in einer neuen Resolution des VN-Sicherheitsrats zu Afghanistan begrüßt würde. In diesem Sinn intensiviert die Bundesregierung ihre diplomatischen Bemühungen, um eine Verabschiedung einer entsprechenden Resolution zu erreichen.

Der Verlauf beider Wahlgänge hat gezeigt: Trotz des Bemühens der regierungsfeindlichen Kräfte (RFK), die Wahl zu ver-, mindestens aber zu behindern, gibt es heute in Afghanistan ein in den Anfängen funktionierendes demokratisches Gemeinwesen, an dessen Zukunft seine Bürger mehrheitlich glauben und das von seinen Sicherheitskräften wirksam verteidigt wird.

An beiden Wahltagen (5. April und 14. Juni 2014) erschienen die Afghaninnen und Afghanen landesweit trotz massiver Drohungen der RFK in beeindruckender Zahl zur Wahl. Es ist den RFK nicht gelungen, eine Mehrheit der Wählerinnen und Wähler von der Teilnahme an den Wahlen abzubringen. Vielmehr sind der lebendige Wahlkampf mit zahlreichen Diskussionsveranstaltungen und die Bereitschaft vieler, sich für die Provinzrats- oder die Präsidentschaftswahl zur Wahl zu stellen, Indizien für die langsam wachsende Akzeptanz des jungen demokratischen Regierungssystems. Die Bundesregierung sieht darin auch ein Verdienst der scheidenden Regierung von Präsident Karzai, die trotz mancher Versäumnisse zugleich einen nachhaltigen Beitrag zum nationalen Zusammenhalt über ethnische Grenzen hinweg geleistet und an einem geeinten Afghanistan unbeirrt festgehalten hat.

Unabhängig vom Ausgang der Präsidentschaftswahlen war frühzeitig klar, dass die im Zuge der Wahlkrise eingetretene politische Hängepartie mittel- und langfristig negative Auswirkungen haben wird.

Die Wahlkrise hat zu einer tiefen Enttäuschung der Bevölkerung geführt: Viele fühlen sich um ihr demokratisches Recht betrogen und die politische Klasse ist in den Augen der Bevölkerung teilweise diskreditiert. Auch ist ein Vertrauensverlust in die afghanischen Verfassungsorgane zu beobachten, nicht nur in die Wahlinstitutionen; dieses verlorene Vertrauen muss die Regierung zurückgewinnen. Viele Afghanen – unabhängig von der tatsächlichen Sicherheitslage – verbinden die in ihren Augen als schlechter empfundene Sicherheitslage ursächlich mit der Wahlkrise und einem daher rührenden Autoritätsverlust der afghanischen Institutionen.

Eine Praxis der vertrauensvollen Zusammenarbeit innerhalb der Regierung der nationalen Einheit muss sich jetzt entwickeln.

Mit dem neuen Amt des „Regierungsvorsitzenden“ bewegt sich die neue Regierung auf verfassungsrechtlichem Neuland. Vorhersehbare Kompetenzstreitigkeiten bei der Umset- zung des komplizierten Kompromisses und bei der Besetzung zentraler Positionen (z.B. Gouverneure und Minister) werden viel Energie binden.

Viele Afghanen erklären sich die schlechte Wirtschaftslage mit dem verlorenen Vertrauen durch die langwierige Wahlkrise. Die Ursachen sind jedoch vielschichtiger. Die wirtschaftli- che Lage Afghanistans stellt für die neue Regierung eine besonders drängende Herausfor- derung dar.

Das jährliche Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) liegt bei nur noch etwa drei Prozent und hat sich damit stark verlangsamt. Eng mit der Wirtschaftskrise verbunden ist die sich ausweitende Budgetkrise. Die Staateinnahmen sind in den letzten Monaten stark eingebro- chen. Die neue Regierung wird in den nächsten Monaten schmerzliche Einschnitte vorneh- men müssen. Die lange politische Fokussierung allein auf die Wahlen und deren Folgen hat den ohnehin bestehenden Reformstau zusätzlich verschärft.

Die Wirtschaftskrise ist zwar in Teilen dem Abzug von ISAF und dem damit eingetretenen Nachfrageausfall geschuldet, sie ist aber in hohem Maße auch strukturell.

Negative Auswirkungen haben vor allem die viel zu lang verschleppten Gesetzesvorhaben im Wirtschafts- und Finanzbereich. Es bedarf insgesamt neben der Förderung eines friedlichen und rechtsstaatlich organisierten Geschäftsumfeldes einer mittel- und langfristigen Entwick- lungsstrategie. Die neue Regierung wird sich dieser Aufgabe mit Dringlichkeit stellen müssen. Dies wird in die Vorbereitung der London-Konferenz einfließen, die Anfang Dezember 2014 stattfinden soll. Die Konferenz soll über die weitere Unterstützung Afghanistans durch die internationale Gemeinschaft beraten.

Internationale zivile Hilfe für Afghanistan ist weiter in einem außergewöhnlich hohen Umfang notwendig. Deutschland wird bis mindestens 2016 weiterhin jährlich bis zu 430 Mio. Euro bereitstellen und ist damit nach den USA und Japan drittgrößter bilateraler Geber. Diese Unterstützung bleibt an Bedingungen und an Reformen der afghanischen Seite geknüpft.

Im Berichtszeitraum hat die afghanische Regierung einige Reformen erreicht, gleichwohl sind noch stärkere Anstrengungen notwendig, um eine sozial und wirtschaftlich gesunde Zukunft Afghanistans zu sichern. Zum sogenannten „Tokyo Mutual Accountability Frame- work“ (TMAF), dem am 8. Juli 2012 in Tokio vereinbarten Rahmenwerk gegenseitiger Verpflichtungen zwischen Afghanistan und der internationalen Gemeinschaft, findet die nächste Folgekonferenz in London statt.

Die Stärke der afghanischen Sicherheitskräfte („Afghan National Security Forces“, ANSF) ist manifester Ausdruck der Aufbauleistung, die ohne das langjährige Engagement der internationalen Gemeinschaft unmöglich gewesen wäre.

Mit einem klaren Sicherheitskonzept und durch hohe Motivation ist es den ANSF gelungen, in fast allen Landesteilen die Sicherheit der beiden Urnengänge zu gewährleisten. Das ist eine bemerkenswerte Leistung angesichts eines Gegners, der den Tod der eigenen Kämpfer ebenso wie den unbeteiligter Zivilisten bewusst in Kauf nimmt. Die ANSF haben nun im zweiten Jahr die Sicherheitsverantwortung von der Internationalen Sicherheitsunterstüt- zungstruppe („International Security Assistance Force“, ISAF) übernommen und bewähren sich.

Die Sicherheitslage hat sich im Vergleich zum letzten Fortschrittsbericht nicht entschei- dend verändert.

Den regierungsfeindlichen Kräfte (RFK) gelang es jedoch, ihre Handlungsfähigkeit insbeson- dere in den ländlichen, vornehmlich paschtunisch geprägten traditionellen Kernräumen zu erhöhen. Hier waren über das Jahr 2014 hinweg in einigen ländlichen Gebieten mehrfach abwechselnde Raumgewinne und -verluste durch RFK und afghanische Sicherheitskräfte zu beobachten. Die Bundesregierung ist zuversichtlich, dass die ANSF auch 2015 nach Ende des ISAF-Einsatzes in der Lage sein werden, die Aktivitäten der RFK weitgehend auf deren traditionelle Kernräume zu begrenzen.

Die Bundesregierung bleibt unverändert der festen Überzeugung, dass letztendlich nur ein innerafghanischer Friedens- und Versöhnungsprozess zu dauerhaftem Frieden führen kann.

Vor dem Ende der Regierungszeit von Präsident Karzai ist es nicht mehr gelungen, die Taliban und andere regierungsfeindliche Kräfte in einen innerafghanischen Friedens- und Versöhnungsprozess einzubinden. Die Freilassung des US-Soldaten Bowe Bergdahl am 31. Mai 2014 nach fünfjähriger Gefangenschaft durch die Taliban hatte leider keine Auswirkun- gen auf deren Gesprächsbereitschaft. Entscheidend für Fortschritte im Versöhnungsprozess werden die möglichst schnelle Schaffung direkter Gesprächskontakte zwischen der neuen afghanischen Regierung und den Taliban sowie verbesserte Beziehungen zwischen Afghanis- tan und Pakistan sein.

Die Menschenrechte sind nicht verhandelbar.

Die Bundesregierung wird auch mit der neuen afghanischen Regierung in intensivem Kontakt stehen, damit die Menschenrechte in Afghanistan – auch und gerade von Frauen und Mädchen – geachtet werden.

Mit der Reduzierung der deutschen Präsenz in Afghanistan verlieren zahlreiche unserer afghanischen Ortskräfte ihre Arbeit.

Die Bundesregierung ist sich ihrer Verantwortung bewusst, für die Ortskräfte von Bundes- wehr, deutscher Polizei, der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, der Botschaft und anderer staatlicher deutscher Stellen in Afghanistan zu sorgen bzw. ihnen bei drohender Gefahr die Ausreise nach und den Aufenthalt in Deutschland zu ermöglichen.

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Den vollständigen Bericht finden Sie hier (pdf).