Jenseits von Kyoto | Blätter für deutsche und internationale Politik

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Jenseits von Kyoto

von Achim Brunnengräber, Kristina Dietz und Melanie Weber

Der 16. Februar 2005 wird in die Geschichte der internationalen Umweltpolitik eingehen: An diesem Tag tritt das einzige weltweite und völkerrechtlich verbindliche Vertragswerk zum globalen Klimaschutz, das "Kyoto-Protokoll", in Kraft. Damit endet eine über zehnjährige Phase der Verhandlungen über den globalen Klimaschutz. Nun sind die Industrieländer verpflichtet, von 2008 bis 2012 ihren Ausstoß an CO2-Emissionen um 5,2 Prozent gegenüber dem Basisjahr 1990 zu reduzieren. Damit scheinen die zähen Debatten am Ende doch von Erfolg gekrönt - die seit über 200 Jahren in zunehmendem Maße als Müllkippe für die klimaschädlichen Treibhausgase genutzte Atmosphäre soll spürbar entlastet werden. Um dieses Ziel tatsächlich zu erreichen, richten sich nun alle Hoffnungen auf die wenigen im Kyoto-Protokoll verankerten flexiblen Mechanismen, einen Mix aus ökonomischen und handelspolitischen Instrumenten. Doch deren ökologische Wirkung, so unsere These, muss bezweifelt werden.

Bei aller Euphorie gerät derzeit aus dem Blick, worum es bei den internationalen Klimaverhandlungen wirklich geht - bzw. worum nicht. Ziel ist nämlich nicht der Klimaschutz in Verbindung mit einem tiefgreifenden gesellschaftlichen Wandel, sondern lediglich die Regulierung der schädlichen kapitalistischen Konsum- und Produktionsweisen zu vertretbaren wirtschaftlichen Kosten, um absehbare Krisen zu entschärfen. Mit anderen Worten: Klimaschutzmaßnahmen werden in das herrschende Wirtschaftssystem so integriert, dass ein "weiter so" nicht ernsthaft in Frage gestellt wird. Auch die Umweltorganisationen haben sich mit den scheinbar alternativlosen Vereinbarungen längst angefreundet.

Das verwundert. Zwar wird der Klimawandel als eines der zentralen globalen Probleme der Menschheit angesehen, das es im 21. Jahrhundert durch die internationale Kooperation der Staatengemeinschaft zu bewältigen gilt. Doch die Engführung auf einen schmalen Korridor der Bearbeitung wird dieser Problemwahrnehmung nicht gerecht. Nach der Phase der Problemerkennung und -deutung in den 70er und 80er Jahren sowie der politisierten Betrachtung des Klimawandels im Rahmen der Vereinten Nationen in den 90er Jahren wird die internationale Klimapolitik seit den Vorbereitungen zum Kyoto-Protokoll vor allem von ökonomischen Interessen bestimmt. Die Verankerung der flexiblen Mechanismen als tragende Säulen des Kyoto- Protokolls ist das Ergebnis der Diskussionen um wirtschaftliche Effizienz und Rentabilität, um Standortsicherung und Wettbewerbsfähigkeit. Konkret schlagen sich die Debatten im Emissionshandel (Emission Trading) nieder, der seit dem 1. Januar 2005 de jure in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union umgesetzt wird, zudem im Mechanismus für saubere Entwicklung (Clean Development Mechanism, CDM) und im Mechanismus für gemeinsame Klimaschutz- Projekte (Joint Implementation, JI).

Doch die Implementierung der flexiblen Kyoto-Mechanismen allein beweist noch keine erfolgreiche Umweltpolitik, dafür müssten vielmehr die tatsächlichen Reduktionen der Treibhausgasemissionen in den Industrieländern herangezogen werden (output- Seite). Da schon die Wachstumsziele dieser Länder - wie auch die der Entwicklungsländer - nur mit einem steigenden Verbrauch von den fossilen Energieträgern Öl, Kohle und Gas erreicht werden können (input-Seite), ist das Kyoto-Ziel nicht zu verwirklichen. Im Kyoto-Protokoll ist jedoch bereits entsprechend vorgesorgt: Dort wird zwischen "rechnerischen" und "materiellen" (absoluten) Emissionsreduktionen - siehe unten - unterschieden. Die nähere Betrachtung der Umsetzungsmechanismen, wie im Protokoll und der Europäischen Richtlinie über den Handel mit Treibhausgaszertifikaten festgelegt, des Ressourcenverbrauchs im Energiesektor und der realen Emissionsentwicklungen soll unsere Zweifel begründen.

Recht auf Verschmutzung ...

Es ist eine Ironie der Geschichte, dass die Verankerung des Emissionshandels im Kyoto-Protokoll 1997 auf das entschiedene Drängen der USA zurückzuführen ist; dem Land also, das seit 2001 die Ratifizierung des Kyoto-Protokolls strikt ablehnt. Die Europäische Union dagegen war lange Zeit vehementer Gegner dieses Instruments. Nun jedoch ist sie Vorreiterin in Sachen Emissionshandel. Im Grundsatz sieht dieser vor, dass die beteiligten Unternehmen in Industrieländern eine festgelegte Menge an Emissionsrechten pro Handelsperiode erhalten. Sparen sie Emissionen ein, können sie damit handeln; benötigen sie zusätzliche Emissionsrechte, müssen sie diese am Markt erwerben. Damit sind die Zertifikate ein ganz normales Handelsgut - bzw. die rechtlich verbürgte Erlaubnis zur Verschmutzung der Erdatmosphäre, die auch Spekulanten auf den Plan rufen wird.

In der EU fiel der Startschuss für die erste Handelsperiode (2005-2007) am 1. Januar 2005. Insgesamt sind im Emissionshandelssystem europaweit 5000 Industrieanlagen erfasst, davon 2350 allein in Deutschland. Hier ist die Gesamtmenge der CO2-Emissionen zwar auf 495 Millionen Tonnen im Jahr begrenzt, die beteiligten Firmen haben jedoch Zertifikate in Höhe von 509 Millionen Tonnen beantragt. Eine Mehrheit von ihnen erwartet von der Bundesregierung eine Korrektur, um die tatsächliche Vergabehöhe an die beantragte Höhe anzupassen. Zudem ermöglicht die so genannte Optionsregel den Unternehmen, bei einer spürbaren (erwarteten) Produktionserhöhung neue Zertifikate erfolgversprechend zu beantragen. Die ökologische Effizienz und der klimapolitische Erfolg des Emissionshandels müssen aber nicht nur aufgrund seiner rudimentären Ausgestaltung und fehlenden Präzisierung infrage gestellt werden.

Denn darüber hinaus bietet das Kyoto-Protokoll weitere Schlupflöcher, die im Wesentlichen auch in die Richtlinie für den europäischen Emissionshandel übernommen wurden. So besteht die Möglichkeit, dass die materiellen Emissionsreduktionen im eigenen Land rechnerisch umgangen werden können: Erstens können sich Industrieländer bzw. hiesige Unternehmen durch klimaschutzbezogene Investitionen in Entwicklungs- und Transformationsländern (Clean Development Mechanism, CDM und Joint Implementation, JI) die dort verminderten Treibhausgas- Emissionen auf das eigene Konto gutschreiben. Zweitens bieten so genannte Senkenprojekte in Entwicklungsländern - die Bindung von Kohlendioxid durch Aufforstungen - den Industrienationen bzw. ihren Unternehmen eine weitere Möglichkeit der rechnerischen Erhöhung des eigenen Emissionskontos. Anerkannt werden dabei auch Monokulturen sowie Anpflanzungen standortfremder sowie gentechnisch veränderter Sorten.

Vor allem Russland und andere osteuropäische Transformationsländer erhoffen sich aus dem Verkauf von Emissionsrechten Geld und moderne Energietechnologie, um sich auf diesem Weg eigenen Klimaschutzzielen anzunähern. Der Handel mit Emissionsrechten - aufgrund des starken Emissionsrückgangs infolge der wirtschaftlichen Einbrüche in den vergangenen Jahren der "Transformationskrise" - könnte Russland innerhalb der Verpflichtungsperiode (2008-2012) Einnahmen von 5 bis 20 Mrd. US-Dollar einbringen und den westlichen Industrienationen im Gegenzug ein business as usual garantieren. Daher erscheint eine materielle Stabilisierung der Treibhausgase gegenüber dem Basisjahr 1990 unrealistisch. Darüber hinaus erschließen sich neue Märkte für einen Technikund Wissenstransfer in die ärmsten Länder, die ungleichen Austauschverhältnisse, Rohstoffe (in diesem Fall hot air) gegen Fertigwaren (Umwelttechnologien), werden so auch durch die Klimapolitik zementiert.

... statt gesellschaftlichen Wandels

Die flexiblen Mechanismen führen insgesamt am eigentlichen Problem vorbei. Denn bei einem ernst gemeinten Klimaschutz kann es um nichts weniger gehen als um die langfristig angelegte, aber sehr schnell einzuleitende Transformation der nationalen wie der globalen Ökonomien. Die auf Öl, Kohle und Gas basierenden Energiesysteme müssen kurz-, mittel- und langfristig auf nachhaltige Formen der Energiegewinnung umgestellt werden. Die Maßnahmen zur Reduzierung der Treibhausgase müssten diesem Ziel entsprechen, damit Klimaschutz nicht nur eine Spielwiese für ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik und somit ein Spiel im Treibhaus bleibt - doch dafür sind die flexiblen Mechanismen des Kyoto- Protokolls im Detail nicht konzipiert worden und auch gar nicht geeignet.

Der rapide ansteigende weltweite Energiebedarf um 1,8 Prozent jährlich und die Prognosen über die zukünftige Nachfrage nach fossilen Brennstoffen (eine Steigerung um bis zu 70 Prozent (!) bis zum Jahr 2030) sind alarmierend. Bereits seit Jahrzehnten liegt der Anteil fossiler Energieträger an der Energiegewinnung weltweit bei über 80 Prozent, im Jahr 2030 wird er nach den Prognosen der Europäischen Kommission sogar bei 88 Prozent liegen, der Ölanteil mit 34 Prozent wird nach wie vor am größten sein. Nicht zuletzt erklärt der steigende Bedarf bei gleichzeitiger Ressourcenverknappung das langfristig angelegte geostrategische Kalkül und die militärische Präsenz der ölimportierenden Länder in den Förderregionen, allen voran der USA. 1

Aber auch die Nachfrage nach Gas und Kohle wird rapide steigen: Der Gasverbrauch vor allem für die Stromund Wärmeerzeugung wird weltweit um jährlich zwei bis drei Prozent und der Kohleverbrauch um zwei bis 2,5 Prozent bis zum Jahr 2030 zunehmen. Demgegenüber prognostiziert die EUKommission eine Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energieträger am Gesamtenergieverbrauch auf lediglich acht Prozent bis zum Jahr 2030. 2

Die Entwicklungen und Trends auf der input-Seite stehen mit den Emissionsentwicklungen auf der output-Seite im Einklang. Während das Kyoto- Ziel eine Reduktion der CO2-Emissionen um 5,2 Prozent von 1990 bis 2012 fordert, ist es in der Summe der westlichen Industrieländer bereits von 1990 bis 2002 zu einem Anstieg um etwa acht Prozent gekommen. Eine Reduktion oder auch nur eine Stabilisierung der Treibhausgas-Emissionen sind in weite Ferne gerückt. Weltweit fielen die CO2- Emissionen im Jahr 2003 um ein Fünftel höher als 1990 aus. 3 Hinzu kommt, dass historische Zufälle wie die wall fall profits - der Zusammenbruch der Industrie der DDR bzw. Osteuropas, die der Bundesrepublik und anderen westeuropäischen Staaten eine Vorreiterrolle bei der Erreichung der nationalen Reduktionsziele bescherten - nicht ein zweites Mal behilflich sein werden. Die US-amerikanische Energy Information Administration (EIA) rechnet bis 2025 mit einem weltweiten CO2-Anstieg um 75 Prozent im Vergleich zu 1990. 4 Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) prognostiziert, dass der CO2-Ausstoß der OECD-Länder im gleichen Zeitraum um 53 Prozent zulegen wird. In den Entwicklungsländern wird sich laut DIW-Prognose der CO2- Ausstoß verdreifachen. 5

Die Zahlen verweisen auf den gleich vierfachen Konstruktionsfehler im Kyoto- Protokoll: zum Ersten fallen die Reduktionsziele zu gering aus, zum Zweiten sind die Instrumente unzureichend, zum Dritten werden die Emissionen der so genannten Entwicklungsländer darin bisher nicht erfasst, und schließlich ist viertens unklar, wie es nach der ersten Verpflichtungsperiode im Jahr 2013 weitergehen wird. Für die Folgejahre ist wieder alles offen.

Alternative Pfade

Um dem Klimawandel wirksam etwas entgegenzusetzen, fordert das beratende Wissenschaftsgremium der Klimaverhandlungen, das Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), eine Senkung der Treibhausgase um 50 bis 70 Prozent bis zum Jahr 2100 - mit sofortigem Beginn der Reduktionsmaßnahmen. 6 Die materiellen Entwicklungen geben allerdings keinen Anlass zu der Hoffnung, dass dieses Ziel erreichbar ist. Mit seiner viel zu gering angesetzten Quote von 5,2 Prozent zeigt sich auch das Kyoto-Protokoll wenig hilfreich, um den Klimaschutz so umfassend wie vom IPCC für unbedingt notwendig erachtet zu verbessern.

Auch wenn man das Kyoto-Protokoll als einen guten Anfang begreifen wollte, bleibt seine wesentliche Schwäche bestehen: die Problemwahrnehmung wird verkürzt, das Gewissen beruhigt und dadurch ein business as usual ermöglicht. Im dominanten Diskurs wird das Verharren im fossilistisch-kapitalistischen System nicht grundsätzlich infrage gestellt, alternative Ansätze werden per se als politisch nicht durchsetzbar bewertet. Warum spielt der Flugverkehr in den internationalen Klimaverhandlungen keine Rolle? Warum werden dort die Erneuerbaren Energien nicht systematisch gefördert? Was wird im Kyoto-Protokoll außerdem ausgeblendet und unterlassen? Was wären die zentralen Konzepte zur Transformation des fossilistischen Energiesystems beispielsweise in Richtung einer solaren Revolution? Was würde eine Entschleunigung und ein verändertes Konsumverhalten für unsere Lebensqualität bedeuten? Welche Pro-Kopf-Emissionen wären im globalen Maßstab gerecht und nachhaltig?

Diese und andere grundsätzliche Fragen, die unsere gesellschaftliche Beziehung zur Natur und unsere Vorstellung über diese betreffen, werden in der Klimapolitik gar nicht gestellt. Dazu wäre nicht nur das Aufbrechen des dominanten ökonomischen Diskurses erforderlich. Notwendig wäre auch, dass der Klimawandel als tiefgreifende Gesellschaftskrise verstanden wird. Diese Krise kann mit wirtschaftlichen Instrumenten vielleicht noch eine Zeit lang reguliert werden, gelöst werden kann sie damit aber nicht.

1 Vgl. Elmar Altvater, Öl-Empire, in: "Blätter", 1/2005, S. 65-74.
2 European Commission (Hg.), World energy, technology and climate policy outlook 2030, WETO, Office for Official Publications of the European Communities, Luxemburg 2003.
3 DIW, Treibhausgas-Emissionen nehmen weltweit zu - Keine Umkehr in Sicht, in: "Wochenbericht des DIW", 37/2004.
4 EIA, International Energy Outlook, Washington, D.C. 2003.
5 DIW a.a.O.
6 IPCC, Climate Change 1995 - Impacts, Adaptations and Mitigation of Climate Change: Scientific- Technical Analyses, Contribution of Working Group II to the Second Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge 1996.

(aus: »Blätter« 2/2005, Seite 146-150)
Themen: Globalisierung, Ökologie und Soziale Bewegungen

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