70 Jahre Nato: Von der Konfrontation zur Integration und wieder zurück | Blätter für deutsche und internationale Politik

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70 Jahre Nato: Von der Konfrontation zur Integration und wieder zurück

von August Pradetto

Am 4. April wird sich die dann auf den Tag genau vor 70 Jahren gegründete North Atlantic Treaty Organization, kurz: Nato, als das erfolgreichste Militärbündnis der Weltgeschichte feiern. Doch seit Donald Trump US-Präsident ist, populistische Kräfte in Europa immer stärker werden und in diversen Fragen gegensätzliche Auffassungen zwischen Allianz-Mitgliedern, etwa den USA und der Türkei, hervortreten, schwellen jene Stimmen wieder an, die schon seit Jahrzehnten eigenständige europäische Verteidigungs- und Sicherheitsstrukturen fordern. Insofern kann der lauter werdende Ruf nach einer „Europäisierung“ der Sicherheitspolitik auch als Abgesang auf die Nato interpretiert werden. 

Doch selbst wenn europäische Politiker wie Matteo Salvini, Jarosław Kaczyński und Viktor Orbán scheitern, eines Tages abgewählt und durch „normale“ Politiker ersetzt werden sollten: Politische Gewissheiten bzw. Stabilität wie noch vor einigen Jahren wird es in Europa nicht mehr geben. Und diese fehlende Gewissheit lässt auch eine Einigung Europas in außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Fragen noch schwieriger werden. 

Gemeinsame Streitkräfte sind eine Vertrauensinvestition in die Zukunft, nämlich dass man auch morgen gemeinsame Werte, Überzeugungen und Interessen teilt und verteidigt. Darauf wird heute in Europa nur mehr bedingt gesetzt. Eine besondere Paradoxie der Krise der Nato besteht somit darin, dass unter diesen Umständen nicht die Europäische Union – bzw. die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) oder die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU – gestärkt wird, sondern bis auf Weiteres die Nato jene Klammer bleibt, die als kollektive Verteidigungsorganisation nach außen und als kollektive Sicherheitsorganisation nach innen in einem bestimmten Maße wirksam ist – wenn auch deutlich weniger als früher. Ohne Nato wäre es aber um die Lage in Europa heute noch schlechter bestellt. 

Artikel 5 des Nato-Vertrags vom 4. April 1949 sieht vor, „dass ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere [der Vertragsparteien] in Europa oder Nordamerika als ein Angriff gegen sie alle angesehen wird“. Darauf bezogen war – und ist – die Nato in den vergangenen sieben Jahrzehnten eine wirksame Organisation. Sie bildet ein kollektives Verteidigungssystem, das seine nunmehr 30 Mitglieder vor äußeren Angriffen schützt. Und sie stellt ein kollektives Sicherheitssystem dar, das zwischen seinen Mitgliedern Frieden gewährleistet. Damit ist sie auch unter Kostenaspekten reizvoll: In der Nato zu sein bedeutet nicht nur mehr (oder überhaupt) Sicherheit, sondern spart prinzipiell auch Verteidigungsausgaben, weil sowohl nach außen wie nach innen Vertrauen in die kollektive Sicherheitsproduktion der Organisation besteht. 

Die Nato ist aber zugleich ein Militärbündnis, das ein anhaltendes Sicherheitsdilemma erzeugt: Schon die massive Aufrüstung im Kalten Krieg war für ein historisch präzedenzloses Wettrüsten mitverantwortlich. De facto wirkte und wirkt das Bündnis zudem auch als militärische Absicherung für eine imperiale oder expansive Politik einzelner Mitglieder, vor allem der USA, Frankreichs und Großbritanniens. Auch deshalb, angesichts massiv auseinanderstrebender Interessen, befindet sich die Nato heute in der vielleicht schwierigsten Phase ihrer Geschichte. Das aber wirft erhebliche Fragen auf – speziell für die europäische Sicherheitsarchitektur im seit 1989 größer gewordenen Nato-Einzugsbereich. 

Militärbündnis mit Sicherheitsdilemma

Gut 40 Jahre lang, nämlich während des Kalten Krieges, funktionierte die Nato als das eine, westliche Bündnis im Rahmen der Bipolarität. Von Anfang an gab es widersprüchliche Interessenbestimmungen und strategische Ausrichtungen unter den Mitgliedstaaten. Schon 1950 wurden von französischer Seite Pläne für eine europäische Armee unter Einschluss deutscher Einheiten (Pleven-Plan) ventiliert. Ein 1952 bereits unterzeichneter Vertrag über die Bildung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) scheiterte 1954 am abschlägigen Votum der französischen Nationalversammlung. Es gab auch immer Diskussionen über die Glaubwürdigkeit des US-amerikanischen commitmentgegenüber den europäischen Partnern, sollte der Ernstfall eintreten. Zugleich wuchsen im Zuge der Implementierung der Strategie der „massiven Vergeltung“ und der Ausrüstung von US-Streitkräften in Europa mit Nuklearwaffen Befürchtungen, Zentraleuropa könnte zum Hauptschauplatz und zum Hauptleidtragenden einer militärischen Auseinandersetzung zwischen den Supermächten werden. Unterschiedliche Auffassungen in der Frage, wer wie viel Mitspracherecht bezüglich der Nato-Strategie und des eventuellen Einsatzes von Streitkräften hat, führten insbesondere zwischen Frankreich und den USA zu Verwerfungen. 1959 zog Frankreich seine Flotte aus der Nato zurück, 1966 zog sich Paris ganz aus den militärischen Strukturen der Nato heraus. Auch die sogenannte Lastenverteilung war fast permanent Zankapfel zwischen den USA und den europäischen Mitgliedstaaten. 

Aber diese Uneinigkeit wurde von der von allen Mitgliedern als Hauptbedrohung wahrgenommenen sowjetischen Militärmacht und einem möglichen (selbst-)mörderischen Schlagabtausch überstrahlt und relativiert. Außerdem waren die permanente Aufrüstung, der permanente Versuch der Erringung militärischer Überlegenheit, die permanente Rivalität in der sogenannten Dritten Welt und die dort geführten Stellvertreterkriege sowie die Feindbildproduktion auf beiden Seiten simultan ein Faktor unifizierender Blockbildung. Die militärischen Interventionen der Sowjetunion bzw. die Mithilfe bei der Niederschlagung blocksprengender Bewegungen wie 1953 in der DDR, 1956 in Ungarn und 1968 in der CˇSSR machten darüber hinaus die Entschlossenheit Moskaus deutlich, für die Wahrung eigener Machtpositionen notfalls auch militärische Mittel einzusetzen. 

Doch durch das annus mirabilis 1989 und den Fall der Mauer am 9. November 1989 wurde die Lage eine völlig andere. Dem folgenden Kollaps von Warschauer Pakt und Sowjetunion 1991 folgte die Osterweiterung der Nato.

Die Osterweiterung wurde – zumindest anfangs – richtigerweise von Bemühungen flankiert, auch Russland institutionell einzubinden. Anfangs trug also die Einbeziehung postkommunistischer Staaten in das westliche Verteidigungssystem, wie in die EU, durchaus zur Stabilisierung der Verhältnisse sowohl in den respektiven Ländern als auch in ganz Europa bei. Die Integration in funktionierende Institutionen konsolidierte die durch den Kollaps des Kommunismus und der internationalen Ordnung ausgelösten Transformationsprozesse. Das gilt – ironischerweise – auch mit Blick auf Teile russischer Eliten, die nach der Auflösung der Sowjetunion mit der Figur eines „nahen Auslands“ und einer „natürlichen Einflusszone“ spielten und entsprechende Befürchtungen in den Anrainerstaaten weckten. 

Die mit Blick auf Sicherheit, Wohlfahrt und Demokratie in Europa positiven Wirkungen wurden allerdings zunehmend konterkariert durch konfrontative Entscheidungen – bezogen auf das Verhältnis zwischen der Nato und Russland, aber auch gegenüber anderen Akteuren in der internationalen Sphäre, ebenso wie Nato-intern. Dazu gehörten unter anderem die Instrumentalisierung terroristischer Anschläge für eine Politik der Aufrüstung durch die Nato, und speziell die Vereinigten Staaten, und eine aggressive Interventionspolitik gegen islamische Staaten bei gleichzeitiger massiver politischer wie militärischer Unterstützung extremistisch-gewalttätiger islamistischer Oppositionsgruppen gegen zu Feinden des Westens deklarierte autoritäre Regime; die faktische Außerkraftsetzung von Rüstungskontrolle und Abrüstung; die sinnlose und kontraproduktive Überreizung der Nato-Osterweiterungspolitik mit der Ukraine und Georgien; die kontraproduktive Unterstützung einer ukrainischen Opposition, die ihrerseits eine Konfrontations- und Eskalationsstrategie verfolgte, um an die Macht zu kommen, und dieses Interesse vor die Interessen und die Sicherheit des eigenen Landes stellte. 

Es gab somit keinen Automatismus, sondern einen Mechanismus der Eskalation, der von den beteiligten Seiten bedient wurde. Und diese Eskalation verdichtete sich zu jenem Trend, der seit Ende der 1990er Jahre immer stärker um sich griff: die Erosion des Rechts im Kontext konfrontativer Politik. Das zentrale Problem bestand darin, dass die notwendige Bedingung für eine positive Gestaltung des Erweiterungsprozesses, nämlich eine weitergehende sicherheitspolitische Kooperation zwischen dem Westen und Russland, immer weniger erfüllt wurde. Am Ende des Kalten Krieges hatte US-Präsident George W. Bush sen. noch „keinen Anlass zu Triumphgeheul“ gesehen, keine willkommene Gelegenheit, um „auf der Mauer zu tanzen“. Ähnlich noch Bill Clinton. Danach aber gingen Respekt, Sensibilität und die Berücksichtigung der Wahrnehmungen Moskaus ziemlich schnell verloren – wie auch umgekehrt die Sensibilität Moskaus gegenüber den Wahrnehmungen ehemaliger „Satelliten“. Partiell immerhin bemühte sich die russische Führung um ein pflegliches Verhältnis zu den mittel- und osteuropäischen Ländern – nicht zuletzt wegen der Konkurrenz mit der EU und der Nato und deren auf Osteuropa und Zentralasien gerichteten Kooperations- und Assoziationsprogrammen. 

Die damit verbundene Entfremdung zwischen der Nato und Russland wurde durch zwei Entwicklungen noch intensiviert: einerseits die nach den Terrorattentaten vom 11. September 2001 („9/11“)zunehmend „pro-aktive“, interventionistische Politik westlicher Mitglieder der Nato, andererseits die nach dem Gewinn der Präsidentschaftswahl durch Wladimir Putin (2000) immer stärker auf die Wiedererringung einer internationalen Machtposition orientierte Außen-, Sicherheits- und Militärpolitik Moskaus.

Washingtons Radikalität hinsichtlich einer auf wenige Jahre terminierten Transformation des Nahen und Mittleren Ostens, die mit den Kriegen in Afghanistan und Irak in die Wege geleitet werden sollte, entsprach die Rücksichtslosigkeit, mit der Moskauer Einwände beiseitegewischt wurden, und das Tempo, mit der die Nato-Osterweiterung vorangetrieben wurde.

Drei Dimensionen der Erweiterungsstrategie

Für die an der Osterweiterung beteiligten Akteure hatte dies vorrangig drei miteinander verbundene Dimensionen. Die erste bestand in der „realistischen“ Interessenpolitik der Allianzmitglieder in militärischer, politischer und ökonomischer Hinsicht. Es ging um die Ausweitung des strategischen Raums und die Gewinnung neuer ökonomischer und politischer Einflusssphären. Anfang der 1990er Jahre war es nicht einmal in erster Linie Washington, sondern es waren europäische Politiker wie der deutsche Verteidigungsminister Volker Rühe, die positiv auf vor allem aus Warschau kommende Rufe nach einer Aufnahme in die Nato reagierten. Im Gegensatz zum „Außenminister der deutschen Einheit“, Hans-Dietrich Genscher, der für „gesamteuropäische Strukturen“ unter Einschluss Moskaus warb, waren für Rühe „strategische“ Aspekte vorrangig. Er argumentierte, Deutschland würde mit der Erweiterung der Nato nach Osten ein „strategisches Vorfeld“ gewinnen, und damit würde gleichzeitig den ökonomischen und politischen Interessen einer Ausweitung des westlichen Systems gedient.[1]

Die zweite Dimension betraf die andere Seite derselben Medaille: die Transformation der vom Kommunismus befreiten Systeme, also die postkommunistische Schaffung von Identität. Die zuvor unter sowjetischer Herrschaft stehenden Länder in Mitteleuropa wurden in ein institutionelles System einbezogen, das den Rahmen für eine gewünschte sicherheitspolitische, wirtschaftliche und politische Entwicklung vorgab und absicherte. Solcherart kreierten die neuen Eliten dieser Länder im Zusammenspiel mit westlichen Akteuren eine neue Identität und ein neues Rollenverhalten. Allerdings rechneten viele westliche Akteure nicht mit teilweise eigenwilligen und zu deutsch-französischen Auffassungen konträren politischen Entwicklungen bei den neu aufgenommenen Mitgliedern. Vor allem in Deutschland interpretierte man die Rhetorik postkommunistischer und ehemals oppositioneller Eliten, durch die Aufnahme in die Nato eine „Rückkehr nach Europa“ vollziehen zu wollen, als ungeteilte Hinwendung zu den Werten von Pluralismus, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Viele der Neumitglieder im Osten begannen indes Identitäten auszubilden, die populistische Strömungen vorwegnahmen, wie sie in der ganzen westlichen Welt vor allem nach der Finanzkrise 2008 aufzutreten begannen. Dem übergeordneten Prinzip „My country first“ entsprach ein zunehmend instrumentelles Verhältnis zur Europäischen Union, aber auch zu den Nato-Partnern. 

Die dritte Dimension bezog sich auf die Beziehung des erweiterten Raums zur Umwelt. Diesbezüglich gab es vor allem in sicherheitspolitisch-militärischer Hinsicht noch weniger Übereinstimmung als bei den beiden vorgenannten Aspekten. Dies betraf abweichende Wahrnehmungen sowohl zwischen westlichen und integrationswilligen östlichen Akteuren als auch zwischen den östlichen neuen Eliten untereinander. 

Für die polnischen, aus der Oppositionsbewegung Solidarność hervorgegangenen Führungspersönlichkeiten und Parteien beispielsweise hatte das Motiv der Abgrenzung gegenüber der Sowjetunion bzw. Russland und einer militärischen Position der Stärke gegenüber dem weiter im Osten gelegenen Nachbarn von Anfang an Priorität. Andere postkommunistische Eliten und vor allem westliche Akteure hatten, zumal nach der Auflösung der Sowjetunion und der Liberalisierung und Demokratisierung Russlands infolge der Politik des Generalsekretärs bzw. Staatspräsidenten Michail Gorbatschow, ein anderes Bild von Russland wie von den künftigen Beziehungen zu Moskau. 

Zwischen diesen Polen spielte sich ein wesentlicher Teil des Diskurses über das Verhältnis von Nato-Osterweiterung und den Beziehungen der Nato zu Russland ab. Um es kurz zu machen: Der abgrenzende „Realismus“ setzte sich gegenüber der Politik eines inklusiven Institutionalismus in dem Maße durch, wie die Aufnahme neuer Mitglieder im Osten voranschritt. 

Vor 20 Jahren, zum 50. Gründungsjubiläum des Bündnisses im April 1999, traten Polen, Tschechien und Ungarn der Nato bei. Die im darauffolgenden Jahr in den USA gewählte Administration George W. Bush jun. schlug 2002 vor, in einem „big bang“ eine ganze Reihe weiterer ehemaliger Warschauer-Pakt-Mitglieder in die Nato zu integrieren. 

Spätestens ab diesem Zeitpunkt spielten im Diskurs in den Vereinigten Staaten die Erweiterung der eigenen Machtbasis in Europa und die Einschränkung realer und möglicher außenpolitischer und militärischer Spielräume Moskaus eine wesentliche Rolle. Moskau hatte nicht nur die Intervention in Jugoslawien 1999 strikt abgelehnt, sondern auch den seit Frühjahr 2002 vorbereiteten Krieg gegen Irak, genau wie Frankreich und die Bundesrepublik. Dagegen signalisierten die meisten osteuropäischen Allianzmitglieder und Aufnahmekandidaten – das „neue Europa“ (Donald Rumsfeld) – ihre Zustimmung und unterstützten die Intervention auch militärisch. 

In diesem Umfeld war der fortgesetzten Osterweiterung die Tendenz zu konfrontativem Denken und Handeln inhärent. Die Integration in die Nato bedeutete die Modernisierung der Armeen der neuen Mitglieder und ihre Einbeziehung in militärische Strukturen, die Russland geographisch zugleich näherrückten. Der Kern der Nato, die kollektive Verteidigung nach Artikel 5 des Vertrags, war nur glaubhaft, wenn die Neumitglieder im Fall des Falles auch verteidigt werden konnten. Zwar gab es Beteuerungen, dies alles richte sich nicht gegen Russland, und den Versuch, Moskau durch eine „eigenständige“ institutionelle Verklammerung, den Nato-Russland-Rat, zu beruhigen und einzubinden. Es wurde aber schnell deutlich, dass diese Einbindung im Falle gegensätzlicher Auffassungen – wie von westlicher Seite immer wieder betont – „Moskau kein Vetorecht einräumt“. Und es stellte sich die Frage, was der „Ernstfall“ bedeutete und gegen wen, wenn nicht gegen Moskau, die Neumitglieder im Osten Europas verteidigt werden sollten.

Als Washington dann 2008 die Ukraine (und Georgien) zur Aufnahme in die Nato vorschlug, verhärteten sich die Fronten. Die Westgrenze der Ukraine und von Belarus wurden und werden in Moskau als „rote Linie“ erachtet. Unter völkerrechtsbezogenen Souveränitätsaspekten ist diese Haltung inakzeptabel, unter dem Aspekt politischer und sicherheitspolitischer Sensibilität ist sie westlicherseits in Rechnung zu stellen. 

Konfliktfall Ukraine

Dieser neue Vorstoß bis an die russischen Grenzen (nach der Aufnahme der baltischen Staaten sowie der Slowakei, Sloweniens, Bulgariens und Rumäniens im Jahre 2004, Kroatiens und Albaniens 2009; 2017 kam Montenegro dazu, 2019 Nord-Mazedonien) spielte bis 2013 nur eine hypothetische Rolle, weil es weder in der Nato (vor allem Berlin und Paris waren dagegen) noch in der Ukraine eine Mehrheit für einen Beitritt gab. 

Das änderte sich, als im Herbst 2013 nach der Nichtunterzeichnung des geplanten Assoziationsabkommens mit der EU durch die ukrainische Führung eine politische Krise ausbrach und im Februar 2014 die Opposition die Macht ergriff. Diese suchte westliche Unterstützung nicht zuletzt mit der Forderung nach einer Aufnahme in die Nato, und westliche – vor allem US-amerikanische und polnische – Politiker sahen eine Chance, die Ukraine aus dem Einfluss Moskaus zu lösen und ins westliche Bündnis zu ziehen. 

Die weiteren Ereignisse und die Eskalation der rhetorischen, diplomatischen, politischen, ökonomischen und auch militärischen Auseinandersetzungen sind bekannt: völkerrechtswidrige Annexion der Krim durch Moskau, Stellvertreterkrieg im Südosten der Ukraine um die von Russland unterstützten Separatistengebiete Luhansk und Donezk bis hin zu Zusammenstößen zwischen ukrainischen und russischen Marineschiffen in der Straße von Kertsch im November 2018 sowie die Kündigung des INF-Vertrags durch Washington im Februar 2019. 

Sieht man die Bemühungen um eine Einbeziehung der Ukraine in die Nato als logische Folge vorhergehender Schritte, dann erscheint – im Rückblick – die Osterweiterung der Allianz insgesamt problematisch. Eine solche Sichtweise lässt allerdings außer Acht, dass nicht abstrakte Strukturen oder Gesetzmäßigkeiten eine solche Entwicklung determinierten. Vielmehr trafen verantwortliche Politiker an jedem Punkt des Verlaufs Entscheidungen, die auf ein Mehr an Kooperation oder ein Mehr an Konfrontation hinausliefen.

Die Forderung nach Aufnahme der Ukraine in die Nato war umstritten: Washington und Warschau dafür, Berlin und Paris dagegen. Ohne die Krise in der Ukraine 2013/14 hätte es also auf absehbare Zeit keine Konfrontation in dieser Frage gegeben, weil keine Mehrheit für die Aufnahme existierte und damit auch keine Aggression Moskaus gegen die Ukraine. 

Die Annexion der Krim war ebenso eine bewusste politische Entscheidung. Das Gleiche hatte für die Entscheidung Moskaus nach der Auflösung der Sowjetunion Ende 1991 gegolten, trotz der Bemühungen vieler Krim-Bewohner um eine Reintegration und Zugehörigkeit der Halbinsel zu Russland die Souveränität der Ukraine nicht anzutasten, was bis 2013 gültig war. 

Im Ergebnis ist die Entwicklung der Nato vor allem seit Beginn der 2000er Jahre massiv aus dem Ruder gelaufen. Die Allianz wurde Teil eines Trends, der seit Ende der 1990er Jahre um sich greift: die Erosion des Rechts im Kontext konfrontativer Politik. Die Interventionen in und um Kosovo, Afghanistan, Irak, Libyen, Syrien, Ukraine, Jemen sind die spektakulärsten Beispiele für die Auflösung geregelter Verhältnisse und des Rechtsbewusstseins in der internationalen Politik. Gleichzeitig wird damit eine wesentliche Determinante für konstruktive Konfliktlösungen unterminiert, nämlich das Vertrauen zwischen Akteuren, ihre Dialogfähigkeit und ihr Kooperations- und Kompromissverhalten. Diese Entwicklung hat sich nicht nur negativ auf das Verhältnis westlicher Staaten zu Russland ausgewirkt und Krisen wie in der Ukraine mitverantwortet. Sondern die Erosion von Recht und Rechtsbewusstsein schlägt sich auch negativ auf die Nato selbst nieder. Eine Organisation, in der ein Teil der Mitglieder die in den eigenen Statuten definierten rechtlichen Grundsätze missachtet, verliert nicht nur ihre Glaubwürdigkeit nach außen, sondern sie zerfällt auch im Innern. Die Nato befindet sich in einem Prozess der Selbstdemontage durch den Verlust gemeinsamer Grundlagen. Fehlende klare rechtliche Bindungen zersetzen eine Organisation in Machtkalküle und Opportunitätsallianzen. Die drastischsten Beispiele sind die Zerwürfnisse anlässlich des von Washington gewollten Irakkriegs, der von Paris und London initiierten Intervention in Libyen, der Aufstellung US-amerikanischer Raketenabwehrsysteme in einigen osteuropäischen Mitgliedsländern, der Kündigung des INF-Vertrags und des von den vier Nato-Mitgliedern USA, Großbritannien, Frankreich und Deutschland gemeinsam mit Russland und China ausgehandelten Iran-Abkommens durch Präsident Trump. 

Die Nato ist nie eine Organisation gewesen, in der die Mitglieder identischen Werten, Prinzipien und Politikmustern gefolgt sind. Aber es gab ein gemeinsames Fundament, das von allen akzeptiert und gemeinsam getragen wurde, weil es defensiv war: die kollektive Verteidigung der territorialen Integrität und Souveränität der Mitglieder. Und zweitens gab es bei allen Unterschieden ein gemeinsames systemisches Grundverständnis: Die Nato verstand sich als Verteidigungsorganisation der im transatlantischen Raum angesiedelten Länder, deren politisches System auf Freiheit und Demokratie basierte (selbst wenn aus strategischen Gründen Staaten wie Portugal, Griechenland oder die Türkei inkludiert wurden, die zeitweise keine Demokratien waren: Die Entwicklung ging in Richtung Erringung und Absicherung demokratischer Systeme). Sind diese Prinzipien noch gültig? Gegenwärtig geht in einigen Mitgliedstaaten der Trend von Freiheit und Demokratie in Richtung Autoritarismus, von Souveränität in Richtung Nationalismus, von der kollektiven Verteidigung in Richtung bi- oder trilaterale Sicherheitsgarantien. Kann sich das wieder ändern? Ja, unter der Bedingung, dass die demokratischen Parteien in Europa Antworten finden auf die krisenhaften Entwicklungen und negativen Perzeptionen, die diesen Trend ausgelöst haben. Und damit zusammenhängend: dass in den USA und den großen europäischen Ländern das demokratische System überlebt bzw. stabil bleibt. Beides ist mit Fragezeichen versehen. 

Was ist zu tun? 

Weitgehende Einigkeit besteht in der Zielsetzung, dass die Rückkehr zu einem regelbasierten Verhalten der Akteure die Voraussetzung für eine Stabilisierung der Verhältnisse im internationalen Raum ist. Wie aber soll die Abkehr von konfrontativer Gewaltpolitik und die Beachtung von allgemein verbindlichen Rechtsgrundsätzen bewerkstelligt werden? 

Aufforderungen an andere, sich an Regeln zu halten, die Nato-Mitglieder selbst nicht achten, nützen nichts. Nur wer Rechtsgrundsätze glaubhaft vertritt, kann legitim und mit Erfolgsaussichten ihre Einhaltung von anderen verlangen. Die machtvollsten Akteure tragen auch die größte Verantwortung. Die programmatische Grundlage der Nato ist nach wie vor der Nordatlantikvertrag, und die darin festgelegten Prinzipien sind simultan die Basis für das Handeln einer „verantwortungsbewussten Macht“. Die Nato wird sich nicht neu erfinden. Aber die 70-Jahr-Feier im April 2019 könnte wenigstens von einigen Mitgliedern genutzt werden, um diese Grundsätze als Selbstverpflichtung zu bekräftigen. 

Vier Prinzipien des Nordatlantikvertrags sind dafür entscheidend. 

Erstens: die Vorrangigkeit der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen, wie sie bereits in der Präambel des Washingtoner Vertrags verankert ist: „Die Parteien dieses Vertrags bekräftigen erneut ihren Glauben an die Ziele und Grundsätze der Satzung der Vereinten Nationen und ihren Wunsch, mit allen Völkern und Regierungen in Frieden zu leben.“ 

Zweitens: Die Vorrangigkeit friedlicher Konfliktschlichtung und die Absage an Gewaltandrohung und -ausübung: „Die Parteien verpflichten sich, in Übereinstimmung mit der Satzung der Vereinten Nationen, jeden internationalen Streitfall, an dem sie beteiligt sind, auf friedlichem Wege so zu regeln, dass der internationale Friede, die Sicherheit und die Gerechtigkeit nicht gefährdet werden, und sich in ihren internationalen Beziehungen jeder Gewaltandrohung oder Gewaltanwendung zu enthalten, die mit den Zielen der Vereinten Nationen nicht vereinbar sind.“ (Art. 1) 

Drittens: Kollektive militärische Maßnahmen im Verteidigungsfall nur gemäß Art. 51 der UN-Charta: „Die Parteien vereinbaren, dass ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere von ihnen in Europa oder Nordamerika als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird; sie vereinbaren daher, dass im Falle eines solchen bewaffneten Angriffs jede von ihnen in Ausübung des in Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen anerkannten Rechts der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung der Partei oder den Parteien, die angegriffen werden, Beistand leistet, indem jede von ihnen unverzüglich für sich und im Zusammenwirken mit den anderen Parteien die Maßnahmen, einschließlich der Anwendung von Waffengewalt, trifft, die sie für erforderlich erachtet, um die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets wiederherzustellen und zu erhalten.“ (Art. 5) 

Und schließlich viertens die vorrangige Zuständigkeit des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen für die Erhaltung des Friedens: „Dieser Vertrag berührt weder die Rechte und Pflichten, welche sich für die Parteien, die Mitglieder der Vereinten Nationen sind, aus deren Satzung ergeben, oder die in erster Linie bestehende Verantwortlichkeit des Sicherheitsrats für die Erhaltung des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit, noch kann er in solcher Weise ausgelegt werden.“ (Art. 7) 

Es wäre illusionär zu glauben, dass sich die Nato oder einzelne ihrer Mitglieder einer tiefgreifenden Selbstkritik unterziehen. Für die anderen Akteure im internationalen Raum kommt es auch weniger auf vergangenes als auf gegenwärtiges Denken und Handeln an. Es wäre auch illusionär zu glauben, mit einer solchen Bekräftigung würden Alleingänge einzelner Mitglieder nicht mehr stattfinden. Worum es geht, ist ein kontinuierliches Bemühen um eine Stärkung des Rechtsbewusstseins und eines regelbasierten Agierens im internationalen Raum und um ein Höhersetzen der mentalen Schwellen für nicht regelkonformes Verhalten. 

Nach den negativen Erfahrungen mit Gewaltentwicklungen, Rechtsbrüchen und ihren Folgen in den vergangenen zwei Jahrzehnten sowie mit der Unberechenbarkeit einzelner Führungspersönlichkeiten ist ein verstärktes Interesse diverser Nato-Mitglieder erkennbar, in diese Richtung zu gehen. Das Eigeninteresse an einer Stabilisierung der Lage in verschiedenen Regionen der Welt – für die Europäer vor allem im Mittleren und Nahen Osten sowie in Nordafrika – gibt dieser Tendenz Auftrieb. 

Was also kann die deutsche Politik tun? Wesentliche Elemente verantwortungsbewusster Außen- und Sicherheitspolitik sind die kontinuierliche Debatte über die Einhaltung des Rechts, die ständige Arbeit an der Verbreiterung institutioneller Strukturen für ein multilaterales Konfliktmanagement, konkrete Bemühungen um die Ausweitung internationaler Gerichtsbarkeit sowie eine Verbesserung der ökonomischen und sozialen Verhältnisse in der Welt, um Konfliktursachen einzudämmen. Ein anderer vorrangiger Aspekt, ohne den ein großer Teil der vorgenannten Anstrengungen ins Leere laufen, ist die Eindämmung des Auf- und Wettrüstens, das inzwischen wieder eingesetzt hat. Das betrifft nicht zuletzt die Nato selbst. Hypothetisch könnte die Allianz einen wesentlichen friedenspolitischen Beitrag leisten, würde sie sich, wie ausgeführt, in ihrer eigenen Politik auf ihre Grundsätze besinnen und diese Prinzipien gemeinsam gegenüber anderen vertreten. Anlässlich des 70jährigen Bestehens der Nato könnte ein entscheidender Schritt in die richtige Richtung in einem Vorstoß hin zu globaler Sicherheitspolitik bestehen – als eine Einladung an China, Russland und weitere Akteure, in einem auf Dauer angelegten Format die Probleme zu erörtern, die die Sicherheit auf regionaler und globaler Ebene betreffen. Das Ziel einer solchen Bemühung müsste es sein, dass die Nato, China und Russland mit anderen dazu beitragen, Vertrauensbildung zu betreiben, gemeinsam Sicherheitskonzepte zu entwickeln und ihre Ressourcen für mehr Frieden und Sicherheit in der Welt zu bündeln. Bei alledem könnte sich die Nato sogar auf Donald Trump berufen. Wie hatte dieser noch im Dezember 2018 vorgeschlagen: Es käme darauf an, mit China und Russland Rüstungskontrollgespräche zu führen, weil es, wie der Präsident völlig richtig feststellte, „verrückt“ ist, dass die USA in 2018 716 Mrd. US-Dollar für Verteidigung ausgaben – und wie hinzugefügt werden kann, die Nato weit mehr als 1000 Mrd. Dollar. 

Kurzum: Die Allianz ist heute weniger kohärent als noch bis in die 1990er Jahre und sie wird weniger als Verteidigungsorganisation eines „westlichen Projekts“ oder einer „westlichen Wertegemeinschaft“ anerkannt und begriffen. Doch vor dem Hintergrund fehlender Alternativen und dem Zustand, in dem sich Europa derzeit befindet, ist die Nato noch immer und sogar noch mehr als vor 25 Jahren eine Klammer, die 30 heterogener werdende Staaten umfasst, Fliehkräfte besser als die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU zügelt und als kollektive Verteidigungsorganisation nach außen und als kollektive Sicherheitsorganisation nach innen wirksam ist, wenn auch begrenzter als früher. Ohne Nato wäre es um die Lage in Europa noch schlechter bestellt. Denn eine Lagebewertung hängt immer von den vorhandenen oder nicht vorhandenen Alternativen ab. Die Wahrheit ist: Eine Einigung auf eine europäische Verteidigungsunion, die ihre Interessen gemeinschaftlich formuliert und daraus eine gemeinsame Strategie und gemeinsame Verteidigungsressourcen ableitet, ist weiter weg denn je in den Jahren seit dem Ende des Kalten Krieges. Und je zerklüfteter und schwächer die Nato, desto noch zerklüfteter und schwächer die Sicherheits-, Verteidigungs- und Militärpolitik der EU. Dass sich das langfristig ändern muss (wie die europäische und globale Sicherheitsarchitektur insgesamt), ist Konsens. Kurzfristig aber wäre schon das Einfrieren schwelender Konflikte, der Dialog über die Verbesserung von Lebensbedingungen in Konfliktzonen sowie die Etablierung eines rationalen Sicherheitsdiskurses ein großer Fortschritt. 

 


[1] Fast 20 Jahre später, im Jahr 2012, kritisierte Rühe den Umgang mit Russland, nicht zuletzt im Zuge der Nato-Osterweiterung, und plädierte für erheblich verstärkte Bemühungen, Moskau einzubinden. Vgl. Volker Rühe und Ulrich Weisser, Allianz im Abseits – Ist die Nato noch zu retten?, www.cicero.de.

(aus: »Blätter« 4/2019, Seite 93-102)
Themen: Außenpolitik und Krieg und Frieden

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