Ausgabe März 1998

Szenarien eines Machtwechsels

Das Schwerste in der Politik sind Macht und Politikwechsel. Erringung und Ausübung staatlicher Macht folgen unterschiedlichen Regeln. Sie sind auch untereinander nur locker verknüpft: großen Versprechungen vor dem Machtwechsel folgt häufig kein entsprechender Politikwechsel. Sucht man den Machtwechsel über Wahlen, sind die "Mühen der Ebene" in denen auch Regierungen operieren, noch weit weg. Wie schwer die Sache mit dem Machtwechsel ist, zeigt die Demoskopie. Die Menschen sind mit dieser Regierung fertig wie schon lange nicht mehr. In großen, stabilen Mehrheiten wollen sie einen Wechsel. Fragt man sie aber nach dem "eigentlichen" Angebot des Machtwechsels, einer rot-grünen Regierung, zeigen sie Skepsis. Diese Diskrepanz ist das Thema des Wahljahres. Im folgenden Beitrag wird nicht ermuntert, ermahnt, gar ermächtigt. In nüchtern-analytischer Form werden Wege und Nebenwege zur Macht auf zwei Szenarien reduziert. Natürlich folgt Politik nicht Modellen und Szenarien, aber das Nachdenken über Politik läßt sich so besser strukturieren. Nur für einen solchen Sortierungsvorteil sind Szenarien gut. In diesem Rahmen dann lassen sich naheliegende Strategien besser identifizieren und - spätestens da holt uns der Wertungszwang wieder ein - auch strategische Empfehlungen formulieren. Machtwechsel ist mehr als Regierungswechsel. Er wird meist als bedeutendere Veränderung in der Zusammensetzung von Regierungen definiert.

Was aber ist mehr, was weniger bedeutsam? Man kann sich vielleicht in einer Kanzlerdemokratie darauf einigen, daß es bedeutsam ist, welche Partei den Kanzler stellt. Wechselt die Partei, die den Kanzler stellt, sprechen wir von Machtwechsel. Folgt man solchem anspruchsvolleren Begriff, gab es bisher in der Bundesrepublik zweimal einen Machtwechsel, 1969 und 1982. Noch nie kam es bei uns, was in England normal ist, zu einen Austausch von Regierung und Opposition. Das Muster der bisherigen Machtwechsel bestand darin, daß die Oppositionspartei mit einer der beiden zuvor regierenden Parteien die neue Regierung bildete und eine der vorherigen Regierungsparteien in die Opposition mußte. 1969 koalierte die zuvor oppositionelle FDP mit der SPD, die bis dahin in der großen Koalition mitregierte. 1982 trat die Union an die Stelle der SPD als Regierungspartner der FDP. Im ersten Falle wurde die CDU/CSU, im zweiten Falle die SPD in die Opposition geschickt. Beide hatten zuvor den Kanzler gestellt. Beide gingen in tiefem Groll auf die vom Wechsel profitierende FDP. Diese Machtwechsel fanden im Dreiparteiensystem statt, das es auf Bundesebene von 1961 bis 1983 gab. Dabei war die FDP das Zünglein an der Waage. Heute, im Fünfparteiensystem, ist sie eine neben anderen Kleinparteien. Dadurch sind auch die Fragen des Machtwechsels komplizierter geworden.

Von den zwei bisherigen Machtwechseln fand der von 1982 während der Legislaturperiode statt, der von 1969 gelang auf der Grundlage, nicht allerdings aufgrund der Wahl. Wären Willy Brandt und Walter Scheel 1969 der Mehrheit der Bevölkerung und der Neigung der engeren SPD-Führung gefolgt, die eine Fortsetzung der Großen Koalition wollten, oder hätten sie sich durch die nur knappe Mehrheit beeindrucken lassen, wäre es auch 1969 zu keinem Machtwechsel gekommen. Selbst dieser rückblickend manchmal als geradlinig und "zwingend" dargestellte Machtwechsel von 1969 war das Ergebnis der mutigen Definition einer nicht eindeutigen Situation, die gegen - allerdings rasch erlahmenden - Widerstand nach der Wahl durchgesetzt wurde. Zwar konnten APO und die Wahl Gustav Heinemanns zum Bundespräsidenten als Symbole notwendigen "Wandels" interpretiert werden, und viele Wähler, die für SPD oder FDP stimmten, meinten gerade dies, aber die Wählerschaft insgesamt wurde von den Parteien nicht oder doch nicht eindeutig vor die Alternative gestellt: Fortführung der Großen Koalition oder Machtwechsel. "Machtwechsel" war das Etikett für die neue Regierung nach der Wahl, sie mußte die mehrheitliche Akzeptanz für diese Koalition erst nachträglich im Regierungsprozeß herstellen. Dreierlei gab es also BRD-historisch auf Bundesebene noch nicht:

- das Auswechseln von Regierung und Opposition (statt Partnerwechsel bzw. Regierungsbeteiligung)

- den Regierungswechsel aufgrund einer Bundestagswahl

- die Ablösung eines Regierungsbündnisses durch eine Opposition aus mehreren Parteien.

Die dreifache Herausforderung besteht also im Regierungswechsel aufgrund einer Wahl durch eine fragmentierte Opposition, für die es bisher noch keine Erfahrung und keine gesicherte Strategie gibt. Seit 1983 haben wir eine unvollständige Lagerbildung im Parteiensystem. Die Union und die FDP sind unter Kanzler Kohl fest aneinandergekettet. Die FDP lebt vom begrenzten Konflikt mit der CDU und inzwischen auch - zu knapp zwei Dritteln - von deren Wählern. Seit 1983, als die Grünen in den Bundestag einzogen, betonen die beiden bürgerlichen Parteien den gemeinsamen Gegensatz zu "Rot-Grün". Dabei ist "Rot-Grün" auf Bundesebene mehr eine Konstruktion des politischen Gegners als eine Realität. Von einer unvollständigen bzw. "hinkenden" Lagerbildung ist zu sprechen, weil die SPD bisher außerstande war, eine "Koalition" in der Opposition bzw. ein rot-grünes Bündnis in der Wahlkampagne aufzubauen.

Ein wichtiger Grund dafür ist die innere Heterogenität der Partei, die sich bei ihren Wählern zum Beispiel darin ausdrückt, daß ein Teil die Große Koalition, ein anderer Rot-Grün und eine inzwischen nur noch marginale Minderheit eine sozialliberale Koalition vorzieht. 1983 hoffte man noch, die Grünen verhindern zu können. 1987 wollte Rau sie kleinhalten mit dem völlig daneben gegangenen Anspruch einer absoluten, koalitionsfreien Mehrheit. 1990 zeigte der damalige Kanzlerkandidat Lafontaine erstmals eine Affinität zu den Grünen, warb dabei auch gezielt um deren Wähler, mit dem bekannten Effekt, daß die Grünen für vier Jahre aus dem Bundestag flogen. 1994 schließlich steuerte Scharping einen Schlingerkurs, der von Großer Koalition über Rot-Grün bis zu Sozialliberal und PDS-Tolerierung nichts ausließ, vor allem aber die Botschaft verbreitete, sich nicht festzulegen.

Zwei Optionen

Ein Machtwechsel kann, unter dem Gesichtspunkt der Zielorientierung, in zwei Szenarien gedacht werden. In einem klassischen Szenario, das dem conventional wisdom folgt, und in einem paradoxen Szenario, das auf das Unerwartete setzt. Letzeres enthält mehr Risiken, für eine heterogene Partei kann es aber auch eine Option und zugleich eine Notlösung sein. Das klassische Szenario unterstellt eine Opposition, die zielbewußt auf den Machtwechsel hinarbeitet. Dies Szenario gilt vor allem im Zweiparteiensystem, in dem Machtwechsel mit dem Sieg der Opposition identisch ist. Im Vielparteiensystem läßt sich dieses Muster nachbilden, dann stehen sich zwei Lager gegenüber. Der Machtwechsel kann in diesem Rahmen als zwischen zwei (oder mehr) Parteien abgestimmte Mobilisierungsleistung zustande kommen. Beide Oppositionsparteien - um diesen Fall weiter zu verfolgen sind sicher, zusammen die neue, aus Wahlen hervorgehende Regierung bilden zu wollen. Sie stellen ihre Wahlkampfstrategie darauf ab. Sie versuchen eine "Aufbruchstimmung" für die Opposition zu schaffen. Sie verringern ihre wechselseitige Konkurrenz. Sie verfolgen, abgesprochen oder unabgesprochen, eine Arbeitsteilung bei der Stimmenwerbung, um zu vermeiden, daß sie sich wechselseitig Stimmen abjagen. Sie wollen Stimmen gemeinsam maximieren. Eine Gesamtstrategie hieße nicht notwendig Polarisierung, eher bestände sie aus kooperativen und kompetitiven Elementen, zugeschnitten auf Kandidaten, Themen, Zielgruppen.

Die Eindeutigkeit der "ersten Präferenz" in der Koalitionsfrage ist die Grundlage solcher konzertierten Opposition. Zu den Vorteilen im klassischen Szenario gehört das koordinierte, arbeitsteilige Handeln, das Reibungsverluste vermeidet. Es können Mobilisierungseffekte aus der Machtwechselperspektive entstehen, bis hin zum spielerischen Charakter eines Siegs der einen über die andere Mannschaft. Damit ist auch ein klares Gegnerbild verbunden. Im paradoxen Szenario entsteht Regierungswechsel als nicht-beabsichtigtes Ergebnis konflikthafter Mobilisierung von Oppositionsparteien. Die Koalitionsfrage wird offen gehalten, sofern man über mehr als nur die eine Option verfügt, zusammen mit der anderen Oppositionspartei den Machtwechsel herbeizuführen. Hier ist das sozialdemokratische Diktum verallgemeinerungsfähig: "Es gibt keine Koalition in der Opposition." Die Wahlkampfstrategie wird so angelegt, daß jede Partei für sich ein Maximum an Stimmen gewinnt. Weil beide Parteien mit ihren Stimmen nach der Wahl Unterschiedliches anfangen können, gibt es keine Gemeinsamkeit vor der Wahl. Weil die größere Oppositionspartei zu heterogen ist und zu viele Optionen hat, fühlt sie sich gezwungen, alles offen zu halten. Strategisches Interesse, nicht Ideologie leitet sie. Die größere Partei kann eine Strategie der Polarisierung wählen, um der kleineren Oppositionspartei öffentliche Aufmerksamkeit zu stehlen und sie dadurch zu verkleinern. Dabei gerät sie allerdings in ein unaufhebbares Dilemma: nähert sie sich der größeren Regierungspartei an, verliert sie an die kleinere Oppositionspartei in ihrem Rücken. Konzentriert sie sich auf die Konkurrenz in der Opposition, verringert sie ihre Attraktivität für Wechselwähler von der anderen Großpartei. Das Gleiche geschieht, wenn sie die Polarisierung zwischen den Lagern forciert.

Doch auch beim paradoxen Szenario gibt es Vorteile.

So kann die Unzufriedenheit mit der Regierung sich eher ausdrücken, ohne daß die Alternative für besser gehalten werden muß (heute ein sehr wichtiger Faktor). Ein anderer Vorteil liegt in der vergleichsweise schwachen Mobilisierung der Oppositionsparteien: die Gegenmobilisierung der Regierungsparteien, die von der intensiven Gegnerschaft hochmobilisierter, geschlossener Opposition profitieren könnte, kommt nicht richtig in Schwung. Dies gilt vor allem, wenn strukturell ungleiche Mobilisierungschancen bestehen. Auch kann die für eine Oppositionspartei behauptete Schwäche schwerer der Opposition insgesamt zugerechnet werden. Die Akteure können allerdings zwischen dem einen und dem anderen Szenario nicht wirklich frei wählen. Das liegt nicht am Status der Opposition, sondern an der Struktur der SPD. Die Heterogenität ihrer Wählerschaft und die unterschiedlichen politischen Tendenzen auf allen Ebenen führen mit einiger Plausibilität dazu, daß sie die Bündnisfrage offenhält (was Andeutungen in der einen oder anderen Richtung nicht ausschließt). Man fürchtet, die eine Teilgruppe zu verprellen, wenn man sich eindeutig für die Koalitionspräferenz der anderen Teilgruppe ausspricht.

Es bleibt eine Schwäche, in der Koalitionsfrage zweideutig bleiben zu müssen, aber sie läßt sich mildern, wenn es gelingt, bei den Anhängern beider Koalitionspräferenzen Hoffnungen zu erhalten. Ein Reden über die Große Koalition als ehrenwertes Bündnis kann von Schröder als Spielmaterial eingesetzt werden, um Wähler anzulocken, die mit der Union unzufrieden sind, ohne damit etwa die Verbindlichkeit der ersten Präferenz herzustellen. Grünen-Wähler versucht Lafontaine heute die Perspektive schmackhaft zu machen, nur eine starke SPD könne die Große Koalition verhindern, weil die CDU unter einem sozialdemokratischen Bundeskanzler nicht in die Regierung wolle. Die Grünen sind gebunden an die eindeutige, rot-grüne Koalitionspräferenz von zeitweise mehr als vier Fünfteln ihrer Wählerschaft. Deshalb können sie Nutzen ziehen aus einer Mobilisierung für Rot-Grün. Am wirksamsten mit ihrem auf die Unbestimmtheit der SPD schon zugeschnittenen Slogan "Wer rot-grün will, muß grün wählen". Um das Defizit nur einer Option, zumal gegenüber einer sich in der Koalitionsfrage offen haltenden SPD, abzuschwächen, spricht man jetzt davon, daß es auf den Politik-, nicht den Machtwechsel ankomme oder lanciert den Slogan "Der Wechsel ist grün". Schon der Machtwechsel von 1969 stand zwischen dem klassischen und dem paradoxen Typ. Von einem gezielten, gemeinsamen Versuch des Machtwechsels konnte jedenfalls nicht die Rede sein. Die FDP lavierte das Wahljahr über zwischen CDU und SPD, verlor viele alte Anhänger, ohne genügend neue zu gewinnen, und kam knapp über die 5%Hürde. Dabei hatte sie es damals noch leichter als die heute ähnlich gespaltene SPD. Von deren Uneindeutigkeit in der Koalitionsfrage profitieren heute in direkter Wählerkonkurrenz die Grünen. Daß es in der BRD auf Bundesebene noch keinen Machtwechsel nach dem klassischen Szenario gab, präjudiziert nichts. Gerade dann kann es zu einem Machtwechsel kommen, wenn ihn keiner erwartet. Dies ist die Möglichkeit, mit der uns das paradoxe Szenario vertraut macht. Manchmal sieht es so aus, als bewege sich die SPD im zielorientierten, klassischen Szenario.

Aber es geht nur scheinbar um den direkten Weg zum Machtwechsel. Tatsächlich will sie das Als-ob eines "Wechsels" nutzen, um ihre Mobilisierungschancen zu verbessern. Die symbolische Inszenierung des klassischen Szenarios soll Mobilisierungsprämien abwerfen, ohne Koalitionskosten zu verursachen. Zugleich werden auf diese Weise die Grünen instrumentalisiert, deren Festlegung auf Rot-Grün die Grundlage für die Machtwechsel-Rhetorik darstellt. Beide sozialdemokratischen Kandidaten für die Kanzlerkandidatur, Lafontaine und Schröder, agieren im paradoxen Szenario, aber mit unterschiedlichen Strategien. Lafontaine bevorzugt eine Polarisierungsstrategie, die die ideologische Distanz zum Gegner betont. Damit ist er zwar 1990 gescheitert, aber Neigung und Strategie fallen hier zusammen. Die Polarisierungsstrategie hat für die SPD zu viele nicht gewollte Nebenwirkungen, als daß sie erfolgreich sein könnte. Sie verpaßt die Wechselwähler und Unentschiedenen, die sich eher in kleinen als großen Schritten von ihrer alten Position entfernen wollen. Sie verschärft die Konkurrenz zu den Grünen, die sich dagegen profilieren müssen. Außerdem wirkt sie unglaubwürdig, weil jedermann weiß, daß wir in einem Staat der Großen Koalition leben, in dem vor allem der Föderalismus die Kooperation erzwingt, und daß wir nicht weit entfernt sind auch von einer Regierung der Großen Koalition. Sie entspricht mit ihrer Zuspitzung auch nicht der inneren, zwiespältigen Verfassung vieler Wähler, die zum Wechsel nicht moralisch genötigt, sondern sanft gezogen werden wollen. Vor allem aber erleichtert eine Polarisierungsstrategie die Gegenmobilisierung der strukturell überlegenen CDU.

Sozialdemokratie und Union haben unterschiedliche Interessen an einem Lagerwahlkampf und damit auch an Polarisierung. Die CDU mobilisiert relativ homogene Wählerinteressen, die um das kapitalistische Gesamtinteresse und um Ordnungsleistungen kreisen, sowie die in ihren Milieus höhere Bereitschaft zur Wahlpartizipation. Die SPD hat vergleichsweise schlechtere strukturelle Voraussetzungen für eine hohe Mobilisierung als Ergebnis polarisierter Konkurrenz. Zur Interessenheterogenität kommt bei ihr ein Wertkonflikt zwischen Postmaterialismus und Materialismus. Die Partizipationsschwäche ihrer marginalisierten, sozial und mental entfremdeten Milieus schlägt sich überproportional nieder in Parteien- und Wahlverdrossenheit. Ob in diesem Bereich durch Polarisierung so viel gewonnen werden kann, wie an anderen Stellen durch sie verloren geht, ist eine offene, skeptische Frage. Gerhard Schröder steht für eine Auflockerungsstrategie, die man wenn man will - auch als Anpassungsstrategie beschimpfen kann. Sie besteht in einer Verringerung der ideologischen Distanz zum Gegner und in einer Verlagerung vom Ziel- zum Effizienzkonflikt. Man will nicht alles anders, aber vieles besser machen. Der Gang zur Mitte erschwert die CDU-Chancen einer forcierten Gegenmobilisierung und öffnet die Partei zu den Wechselwählern.

Solche Auflockerungsstrategie, die die Lagerbildung unterlaufen will, entspricht unter dem Wähleraspekt besser dem SPD-Gesaminteresse, wenn sich parteiintern-arbeitsteilig ein Angebot für die Stammwähler organisieren läßt, und sie ist mit Grünen-Interessen kompatibel. Im Rahmen des paradoxen Szenarios wahrt die SPD damit am besten ihre Chancen sowohl für eine Große Koalition wie für Rot-Grün. Bei freier Entscheidung würde man sich, wegen der Synergieeffekte, wohl für das klassische Szenario eines Machtwechsels entscheiden. Die Vorzüge für einen überraschenden Machtwechsel im paradoxen Szenario können nur zur Geltung kommen, wenn die SPD eine Auflockerungsstrategie verfolgt, um das rot-grüne Lager auszuschöpfen und gleichzeitig in die Mitte vorzustoßen. Und scharf rechnen muß die SPD auch bei der Strategiewahl, will sie sich erfolgsorientiert verhalten. Vergessen wir nicht, daß SPD und Grüne zusammen gegenüber 1994 in der Größenordnung von zweieinhalb Millionen bzw. 5% der Stimmen dazugewinnen müssen, wenn sie den Machtwechsel - erklärtermaßen ohne die PDS - zustande bringen wollen. Das aber ist eine Zuwachsrate, die in den 80er und 90er Jahren außerhalb der Reichweite sowohl für den rotgrünen wie für den schwarz-gelben Block lag. Der Zuwachs überschritt nie 1,5% der Stimmen. Mit einer Ausnahme: 1994 legten Rot-Grün 6,4% zu nachdem sie 1990, im Vereinigungsjahr, zusammen 8,0% verloren hatten. 1994 gewannen sie also einen Teil des verlorenen Terrains zurück, mehr nicht. Berücksichtigt man die Sondersituation und Wechselwirkung von 1990 und 1994, behält die allgemeine Einschätzung Plausibilität, es sei nicht die Zeit für Erdrutschsiege. Ihr Interesse an sich selbst mag die SPD im paradoxen Szenario auch mit einer Polarisierungsstrategie realisieren. Für die am Machtwechsel Interessierten wäre dies ein Zeichen der Schwäche, unter der die gesamte Opposition und die Bürger zu leiden hätten, die schon lange auf ein Leben nach Kohl warten.

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